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山东章丘市是全国第一批重点产煤县(市)和山东省的资源大市。原有乡镇煤矿57处，分布在11个产煤乡镇，煤炭年生产能力300万吨左右，煤矿数量多，规模小，是全省煤矿安全管理的重点地区之一。章丘市煤炭工业局以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，以国家“控制总量、调整结构、优化布局、扩大出口、提高效益”为指导方针，从煤矿体制人手，源头治理，大力实施煤矿改革改制，分两步对57个乡镇煤矿进行办矿体制的理顺和资源的整合重组：2002年，章丘市煤炭工业局取消了村办和个体承包经营煤矿，全部改制为乡镇煤矿；2004年，又进行乡镇煤矿整合重组，取消乡镇以下办矿体制，全部乡镇煤矿重组为12处煤炭企业，收归市属五大集团管理。通过大力实施煤矿企业改革改制，不断促进了煤矿安全生产形势的稳定好转。章丘市煤炭工业局的主要做法是：
一、理顺办矿体制，取消村办和个体承包经营煤矿
2002年，章丘市有39处名为镇办、实为村办或个体承包经营的煤矿。这种办矿体制上的混乱不仅给管理工作带来了被动，而且使安全生产责任制得不到有效落实，严重影响煤矿企业的安全生产。针对这些问题，为扭转章丘市煤炭企业安全生产的被动局面，市里决定理顺煤炭企业办矿体制。
根据《煤炭法》、《山东省实施<矿产资源法>办法》中煤炭秩序整顿的要求，章丘市政府于2002年1月24日制定出台了《关于理顺煤炭企业办矿体制的意见》。对以承包等方式擅自转让采矿权或出租给他人的办矿体制进行理顺，严禁村办、个体办矿和承包经营，明确提出了体制不理顺不准恢复生产。先后召开了全体矿长大会、乡镇党委书记座谈会等专题会议，成立了由市政府牵头，煤炭局、审计局、安监局、国资局组成的体制理顺验收组，和由市煤炭局专业工程技术人员组成的安全检查验收组进行联合检查验收，各乡镇也成立了由乡镇长任组长的办矿体制理顺领导小组，全面展开体制理顺工作。
章丘市煤炭工业局对体制理顺的制定的标准是：一处煤炭企业一个法定代表人，一个采矿许可证，一个煤炭生产许可证，一个工商营业执照。矿长必须具有省级煤炭主管部门颁发的资格证书。一处煤矿一个核算单位，并建立健全财会队伍和财务制度。原投资各方签定协议书，必须达到煤矿安全整顿的标准和新的煤矿规程要求。达到上述标准的煤矿，经市煤炭部门验收合格报市政府批准后，方可恢复生产。
在体制理顺工作中，针对现有的状况，大体采取了两种形式：一种是经清产核资确定净资产后，乡镇政府以采矿权等无形资产人股，占总资产的51％以上，乡镇政府控股，由乡镇政府任命矿长；另一种是经清产核资，财产评估后，由乡镇政府整体买断，分年度偿还债务，由乡镇政府任命矿长，集体经营。
由于体制理顺的力度较大，措施得力，体制理顺工作得以较顺利地进行，效果比较明显。章丘市绝大多数村办或个体承包煤矿对产权、管理权、财权、人权以及收益分配等进行了彻底地理顺，实现了真正的乡镇办矿。并且这次煤矿办矿体制理顺工作对促进依法办矿、安全生产和税费增收起到了较大的作用，也是章丘煤炭历史上第一次对煤矿的办矿体制进行全面彻底的清理整顿。同时，也为下一步实施乡镇煤矿整合重组，取消乡镇办矿打下了坚实的基础。
二、实施煤矿整合重组，取消乡镇煤矿 近一段时期，各级对煤矿安全工作提出了新的更高的要求，要求严格办矿标准，提高煤矿企业准入门槛，加快淘汰生产能力落后、不具备安全生产基本条件的小煤矿。而章丘市乡镇煤矿的年生产能力全部在9万吨以下，且多数煤矿的安全基础条件差，技术力量薄弱，安全监管难度大。超层越界、假图纸、超能力生产、技术管理落后、乡镇压指标和偷漏税现象比较突出。虽然采取了一系列新的管理措施，做了大量深入扎实的工作，也取得了一定的成效，但安全无保障的被动局面仍没有得到根本好转。各级领导整日为煤矿安全问题提心吊胆，如履薄冰，煤矿安全成为各级领导的心腹之患。
同时，由于章丘市的煤矿大部分为小型煤矿，生产规模小，产业集中度低，布局不合理，乱采滥挖、采富弃贫等破坏浪费煤炭资源的现象时有发生，不利于煤炭资源的集约生产和利用，不利于在煤炭市场形势较好的情况下集聚资本，加快培植新的经济增长点。这些问题如果任其发展下去，就会由局部性问题演变成为全局性问题，一旦煤矿关闭，就会把历史积累起来的问题和矛盾爆发出来，势必妨碍章丘市经济持续快速协调健康发展。
对此，章丘市煤炭工业局经过深思熟虑，以国家“通过兼并、联合、重组等措施，积极发展跨区域、跨行业经营的大公司、大集团和大型生产供应基地，提高有安全生产保障企业的生产能力”的安全生产方针为指导，从树立全面、协调、可持续的发展观，从坚持以人为本，强化煤矿安全监管，切实维护广大人民群众根本利益的高度，在前几年理顺办矿体制，取消村办和个体承包煤矿的基础上，采取重组、整合的方式，取消乡镇以下办矿体制，全部煤炭企业收归市属管理。促进资源、技术、人才、管理等全面优化配置，实现煤炭产业集约化、规模化安全生产和可持续发展。
章丘市煤炭工业局制定的整合重组的原则是，取消乡镇以下办矿体制，全部煤炭企业收归市属管理。重组、整合采取货币化收购和托管经营的形式，按照自愿整合的原则，同意资产和债务整合办法的予以整合，不同意整合重组的按省政府办公厅103号文规定执行。可采储量不超过三年的不予整合。资产收购后，债务由原办矿单位承担。原税收体制不变，实现税收仍列入乡镇考核。
根据资源储量情况，列入整合重组的共有45处乡镇煤矿，按照办矿条件、地理位置等多方面因素，本着便于组合、便于管理和便于经营的原则，打破乡镇区域界线，实施科学规范的整合重组。重组后，由原来的45处乡镇煤矿整合为12处市属煤矿，分别由市矿业集团、东风集团、普集煤矿、明水热电有限公司和琅沟热电厂五大企业实行人、财、物、安全统一管理，体现管人、管资产、管安全相结合。实现煤炭生产集约化、集团化，不断提高煤矿安全管理档次和水平，增强安全保障能力。
这次整合重组按照清产核资、资产界定、签订交接协议、安全检查验收四个步骤组织实施。资产认定原则是，库存材料按账面进价计核；固定资产按历史成本价减折旧计核。对账外资产经审核没有的不予认可，对确不在账的资产，经确认后增加煤矿资产。资产收购资金分3~5年偿还，1年内优先偿还个人欠款和职工工资。
在整合重组过程中，暴露出以往煤矿安全生产存在的突出问题：一是煤矿采掘失调严重。全市80％以上的煤矿半年之内难以调整到位，掘进投入欠账很大，产量低而不稳，效益近期难以提升。二是企业负担过重，累计负债2．5亿元以上，拖欠职工工资、集资、电费、预付煤款、税金等占接收资产总额的50％以上，兑付压力很大。加之伤残人员抚恤、房屋斑裂等处理不好极易造成群众上访，影响煤矿正常生产和社会稳定。三是煤矿提供假图纸，隐瞒工作地点，胡挖乱采等问题严重，造成众多事故隐患，严重影响着煤矿安全生产。
通过整合重组，以上问题得到有效遏制。同时，资源整合有利于资源的合理利用和开发，有利于煤矿干部职工队伍、技术力量、煤炭资源和装备设施等各生产要素的充分发挥，有利于强化安全生产的监管，有利于产业结构调整和增加税费的征收，有利于保护干部和广大人民群众的根本利益，也有利于社会的长治久安。
三、对整合重组的几点认识
章丘市乡镇煤矿整合重组是按照国务院、省政府《关于进一步加强安全生产工作的决定》和山东省政府办公厅《关于加强煤矿安全生产工作的通知》的有关精神，紧密结合章丘市实际，经过长时间运作形成的一项重大决策。决策的出台经过了长时间的充分酝酿和认真思考，是市委书记亲自抓的“一把手”工程。对此我们有深刻的认识：
一是整合重组工作必须有市委、市政府的坚强领导，必须有市直部门的积极参与配合。整合重组涉及乡镇、村及个体投资者的切身利益，是对利益的一次再分配，是一项复杂的系统工程，没有市委、市政府的坚强领导和有关部门的大力配合和参与是很难顺利进行的。
二是必须切实保护乡镇、村和投资者利益。章丘市对办矿形成的债务由市财政加大对产煤乡镇的转移支付力度，消化债务，确保平稳过渡。
三是清产核资工作必须与资源相结合。对资源枯竭的坚决限期关闭，并采取托管的形式，保证安全关闭。
四是接管单位必须有一支强有力的管理队伍。
（作者系章丘市煤炭工业局局长 摘自：《中国煤炭企业管理》2004.7）
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