枣庄市峄城区针对当地石膏开采企业众多、安全基础工作薄弱、各种社会问题交织并存的实际状况，坚持预防第一的方针，建立了安全技术综合管理办公室（下称综管办），对全区17个不同所有制形式的石膏开采企业，实施统一的安全技术管理，既改善了企业的安全生产局面，又推动了全区的经济发展，还化解了诸多社会问题。
一、综管办成立的背景及其职能
峄城区石膏资源丰富，从20世纪70年代末就开始了大规模的石膏开采。由于成本低，见效快，石膏矿山迅速发展，已成为当地经济发展的重要组成部分。进入20世纪90年代后，大部分矿井实行了租赁承包经营，但由于监督管理不力，石膏矿山一度出现了乱挖滥采，超层越界，矿业纠纷不断；采空区得不到有效治理,事故隐患越来越多。特别是2000年3月28日，峄城石膏矿西井发生顶板冒落塌陷事故，5名矿工遇难，区政府领导蹲在现场一个月，既劳民又伤财，才把遇难者尸体挖出。面对这种情况，石膏矿山下一步到底应当怎样发展？峄城区委、区政府痛定思痛，组成专门班子，深入各矿征求意见，寻求解决办法。经过多次研究，区委、区政府决定于当年8月成立了峄城区石膏矿区综管办，对所有石膏矿山实行统一管理，改变企业管理的混乱局面，强化企业的安全技术基础工作，完善管理和预测预警运行机制，推动矿山企业健康发展。
综管办按照“保安全、节资源、增效益”的九字方针，紧紧围绕一个确保，三个加强，四个统一开展工作。一个确保是确保矿区不发生重大事故；两个强化是强化全员素质提高，强化安全基础设施的改善；三个加强是加强重大危险源的监测与治理，加强井下作业面的现场管理，加强安全网络管理机构的建设与运转；四个统一是对全矿区安全技术人员实行统一的管理、使用和工资发放，对各矿井制定的采掘工程计划统一审批和管理，根据各矿的开采数量，统一计算税费，配合税务部门征收，对各矿在采矿中产生的地表塌陷、房屋斑裂等实行统一标准，协调赔偿。
具体做法是安全生产做到“三前”。一是安全管理机构靠前。峄城区的17个石膏矿分区、乡两级5个主管单位，综管办成立后把办公室设在区直属的金源石膏矿上。22名工作人员常年坚守在矿区靠前指挥，确保在第一时间掌握情况、及时决策。二是消除隐患措施“提前”。由于国家目前没有石膏行业开采专用安全规程，综管办根据多年的工作实践，制定了一套适合本矿区的安全生产规程，区政府赋予安检技术员“安全一票否决”的权力，可以视情况下令人员撤离、停产封井。三是预防、预警工作“超前”。一方面在开采中推广崩落采矿法，不留新的采空区，不再产生新的隐患；另一方面对历史上形成的近150万平方米的采空区采用监控与治理相结合的方法，逐步消除隐患。目前，30万平方米的采空区已经实行了人工强行放顶，对尚未治理的120万平方米采空区全部实施了监控。
二、 综管办成立之后的工作成效
（一） 推动了企业生产的发展
综管办成立前的1999年，17个石膏企业的石膏年产量150万吨、产值5275万元、利润800多万元、税收750万元。综管办成立后，由于对石膏矿实施统一规划，加强监督管理,生产、管理人员相对稳定,经济效益不断提高，2001年虽然石膏产量比1999年少2万吨，但实现产值6113万元、利润1048万元、税收837万元，分别比1999年增加了15%、21%和11%，职工平均月工资由1999年的460元提高为680元。到2002年10月底，已实现产量120万吨，产值5086万元，利润938万元，税收760万元。尤其是区属矿山金源石膏矿，过去因生产、经营和安全管理不善，企业效益差，拖欠职工工资，欠交养老保险，曾一度濒临破产，不少职工被分流下岗，造成职工上访，虽将该矿多次承包给个人经营，但没有彻底解决问题。综管办成立后，金源石膏矿起死回生，生产和经济效益有了较大发展，既补齐了拖欠的职工工资和欠交的养老保险等费用300多万元，又先后接纳120多名下岗职工再就业，还确保了综管办的经费需要。
（二）化解了诸多社会问题
综管办成立前的1999年，17个石膏矿山因超层越界引起了采矿纠纷4起，因地表塌陷引起了工农矛盾10起，造成了职工上访20起380人次。综管办成立后的2001年，因超层越界引起的采矿纠纷减少为1起，因地表塌陷引起的工农矛盾减少为3起，由于工作得力，未造成一次职工上访事件。矿区职工人数由1999年4800人增加为5050人，增加就业250人，取得了较好的社会效果。
（三）安全状况明显改观
综管办成立前，由于许多乡镇石膏矿短期行为得不到有效约束，管理失控，一线作业人员经常更换，事故频繁发生。据统计，自1978年建矿至2000年8月，峄城区17个石膏矿共发生事故40起，死亡49人，经济损失达3000多万元。综管办成立两年多，至今未发生一次死亡事故，并且由于采取了预防监控措施，先后成功预测了5次大面积冒顶事故，使井下600名工人安全撤离，特别是2002年5月20日，正在吴林矿井下监测矿压的综管办技术员发现顶板下沉速度加快，马上意识到这是发生冒顶的征兆，立即报告了技术科长，技术科长按照区政府赋予的“安全一票否决”权力，果断下令撤离职工，经过3个小时的紧急撤离，在14.3万平方米采空区冒顶之前15分钟，不仅将吴林矿井下处于冒顶区域的52名工人全部撤离，还通知受到冒顶威胁的吴林矿周边的甘沟矿、峨山矿、底阁矿在井下工作的404名工人全部撤离，避免了一次特大事故的发生。
（四）提高了矿井的抗灾能力和资源回采率
综管办十分重视安全设施的完善和资金投入。综管办成立之初就对矿区的安全设施逐矿进行排查摸底，先后投入资金1386万元，用于安全设施的完善。到目前为止，所有矿井都配备了发电机等安全设施，提高了矿井的防灾、抗灾能力。综管办将各矿技术人员统一进行管理使用，充分发挥工程技术人员的整体优势，合理利用矿山资源，对技术问题集体会诊，加强了对企业的技术和信息的服务功能，约束了石膏矿开采的短期行为，杜绝了乱挖滥采的现象，减少了资源浪费，17个矿山的平均回采率由原来的不足30%提高到50%，个别矿井达到70%，延长了矿井的服务年限，做到了矿产资源的合理开发。
（五）安全“双基”工作得到了加强
综管办坚持把制度创新放在工作首位，建立了领导跟班制度，每一个矿井的每一个生产班次必须有一位矿级负责人跟班下井，及时处理现场生产、安全问题；建立了险情处置制度，各矿山作业班三级安全员在遇到险情时，有权“先斩后奏”，突出了安全员的权威；建立了隐患整改制度，隐患一旦确认，综管办立刻制定整改措施，矿山立即筹集资金并实施消除方案；建立了开采审批制度，峄城区所有石膏矿的开采计划必须通过综管办审批，并严格按照批准的计划施工，杜绝了乱挖滥采的问题；建立了安全技术特派员制度，综管办对各矿安技人员实施统一管理，安技人员直接对综管办负责；特派员监督各矿的开采范围、开采进度和安全生产，发现险情可“先撤人员，后报告矿长”，不经请示可以做出停产、撤离的决定。综管办还根据经验制定了《石膏矿开采安全规程》，完善了工作准则。
综管办成立后的效果显而易见。面对这种效果，区委、区政府已经决定，再给综管办增加12名人员编制，将区经协办需要分流的12名人员补充进去，把全区98个采石、采砂、采土企业，像管理石膏矿那样统一管理，实施安全技术服务，扩大和巩固全区的安全生产形势。
三、 峄城区综管办给我们的几点启示
（一）多种经济成分的迅猛发展需要安全技术机构提供服务职能
随着市场经济体制的逐步完善，非国有经济已成为国民经济重要组成部分，但是，非国有经济生产企业多数资金不足，生产规模小，技术人员匮乏，生产设备简陋，尤其是个体和租赁、承包的企业，基础工作薄弱，安全管理水平低，隐患多，伤亡事故多，不但制约了经济健康发展，也给社会带来诸多不稳定因素。峄城区综管办融管理与服务为一体，使困扰党委和政府的很多难点问题得到化解。特别是事故隐患问题，综管办从发现问题、制定措施到督促企业解决问题，实行一条龙服务，极大提高了矿区的整体技术水平和管理水平。企业领导认为：综管办的成立，使企业的技术和安全工作有了保障，企业领导可以集中精力考虑企业的发展规划，开拓市场，增强企业的竞争力。
（二）政府机构改革和企业改制需要安全技术服务机构作支撑
为适应市场经济发展的需要，政府采取了机构改革、职能转变、撤并行业管理机构的作法，一方面行业管理显然弱化，另一方面机构改革的精简分流人员需要岗位。政府不少领导认为：综管办的成立，既缓解了政府机构分流人员的就业矛盾，又加强了企业基础工作，约束了企业的短期行为，增加了税收，扩大了下岗职工再就业，保持了社会稳定，实现了政府与企业的双赢。
（三）落实安全生产“双基”工作，需要区域性安全技术服务机构的支持
加强“双基”工作，是坚持“安全第一、预防为主”的关键。只有“双基”工作做好了，才能由事后处理变为事前预防，把事故消灭在萌芽状态。不少一线生产工人认为：综管办的成立，使生产安全基础工作得到了加强，“安全第一、预防为主”的方针得到了进一步落实，人身安全有了保障，能够全身心投入生产，提高生产力。
（山东省安全生产监督管理局 供稿）
