最近，我们对德国的安全生产管理情况进行了学习考察。通过学习考察，我们感到德国在安全生产管理体制、机制等方面，有不少值得我们学习和借鉴。
德国的安全管理体制
充分发挥同业保险公会的行业管理作用
立法、检查和工伤保险是市场经济国家安全生产工作的三大支柱。德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。通过经济杠杆的作用，使雇主加强自我约束，控制工伤事故与职业危害风险，达到保护员工安全健康的目的。德国工伤保险的首要任务是事故预防，其次是医疗康复，再次是赔偿。同业公会每年从工伤保险基金中提出大约15%的资金用于事故预防工作；德国的工伤保险费率在不同行业之间相差很大，平均费率最低的是造纸与印刷业，为0.71%，平均费率最高的是建筑业、矿业，为8%。每一个同业公会都确定了各自的企业风险等级表，对同一风险等级的企业，也差别对待。企业在被确定为某一风险等级后，处在同一风险等级的企业彼此之间缴费相差幅度可达到25%，这在很大程度上促进了企业安全能动性的提高。
虽然同业公会不是联邦政府和地方政府的组成部分，也不属于任何政府部门，但它仍然具有公共管理部门的性质。因为它管理的工伤保险属于公共法的调整范畴，国家法律规定了它的义务与权限职责，它可以依法强制企业缴纳工伤保险和采取安全防范措施，并由政府进行监督。从工伤保险的强制实施上来看，同业公会与企业之间不是契约关系，其对企业而言是官方机构。从资金运行的自我管理上，同业公会同政府没有任何关系，其对国家而言是自治机构。因此可称其为半官方的自治机构。德国法律意在赋予工伤保险管理机构极大的自主权，让其“使用所有适用手段防止事故和职业病的发生”。他们的主要职责是预防工伤事故、职业病和工作带来的健康危害，调查事故和危害原因，采取有效的急救措施，以及减轻工伤事故和职业病所造成的不良后果。在同业公会对工伤保险进行管理的同时，德国联邦政府劳动和社会秩序部在工伤保险的立法和监督方面负有职责。
由于坚持了预防为先、民主管理和低积累这三大原则，德国的工伤保险制度在建立之后基本没有改变。德国的工伤死亡人数从1960年的3021人，逐年较大幅度下降，到2002年为773人，这在很大程度上得益于完善的同业工伤保险制度。
促进企业建立内部安全保证体系
德国的《劳动保护法》对雇主的安全责任进行了明确的规定，雇主有保证员工安全与健康的责任和义务。雇主在组织生产时，首先要考虑提供先进、安全可靠的技术措施来保护劳动者的安全与健康；要对各岗位的危险性进行安全评估，分析可能产生的事故隐患，并制定相应的措施加以防范。考察中我们听到最多的是对雇主设立安全保护机构要求的介绍，机构必须设置安全工程师、企业医生、安全员和工会人员。安全工程师和企业医生必须取得国家认可的资格证书。如莱茵能源集团有安全管理人员11名，8名是国家注册的安全工程师，3名是企业医生，集团负责安全的管理人员是一位博士。由于企业内部安全管理机构的健全，大大提高了企业对安全生产的自我管理能力。
德国企业安全管理的外部动力来自两方面：一是企业依照《劳动保护法》缴纳的工伤保险。工伤保险同企业的安全管理业绩进行挂钩，管理好的企业降低费率，出事故的企业提高费率。如木业同业公会每年有近10%的企业由于工伤事故被提高了保险费率。二是重罚机制。德国的事故成本非常高，如发生一起死亡事故，经法院定为责任事故后，企业将要承担高额的罚款。由于法律健全、监管措施到位，德国从上到下，都以法律为依据，依法维护国家、雇主和员工的合法权益。企业请咨询公司对企业的各种“规程”、“制度”进行评估。评估结论要指出存在什么问题、会出什么事故、这些事故与公司有无关系、出了事故公司会负哪些“法律责任”等等。制度至上，已成为德国企业安全文化的基本理念。企业安全制度是企业任何人都不能违反的，是员工的行为准则。
预防为主得到充分体现
考察中我们感受最深的是：德国从政府的监察、同业公会的行业管理，到企业的自我管理，都将预防事故列为头等大事，并采取了各种行之有效的措施。
一是注重咨询研究。无论是政府管理机构还是同业公会，都将咨询研究作为安全管理工作的重点。譬如联邦劳动保护和医学总署，50%以上的工作精力用在向各有关部门和人员进行咨询，了解安全防护，特别是职业病防治方面的现状、存在的问题。在此基础上用25%的精力对咨询的状况进行分析研究，从技术、设备以及管理上找出解决问题的方法，不断推动技术进步，提高安全防范能力。各个行业公会都有自己的科研人员，通过咨询和科研，对事故的防范起到了积极的作用。
二是企业医生对工伤事故和职业病的预防发挥了重要作用。德国法律规定，企业必须配备医生，每个员工必须有医生对其健康负责。企业医生的主要工作方式是对工作现场进行评估，向员工、企业领导层进行咨询，提出意见和建议。其主要职责是，考虑改善工作环境，提出预防性措施。主要是根据有关要求进行预防性检查。如在噪声工作环境下，必须每3年对员工进行一次噪音影响检查。同时，企业医生还要对员工进行职业病预防的培训，提高员工的防范能力，以及培养员工养成良好的生活习惯。如莱茵能源集团的企业医生针对德国人超重现象突出的状况，为员工制定营养方案和锻炼计划。通过配备企业医生，使隐患特别是职业病危害，得到及时有效监控，并使受害者得到及时救治，同时使企业的安全管理更具人性化，企业更具凝聚力。
三是将教育培训作为预防事故的根本性措施。在德国，由政府出资设立职业学校，以培养技术工人和专业人员。此类学校学制三年，学生在校期间除学习理论外，有20%的时间进行实地训练。在正常情况下，培训结束后学生即可成为一名合格的技术工人。德国实行师傅带徒弟的技术传递方式，如要成为一名木匠师傅，还必须到木业同业公会进行一定时间的全面安全技术培训，并取得合格证书。由于国家在教育上的高投入，使德国拥有了一支高素质的产业队伍，从根本上提高了从业人员的安全自我防护意识和防护能力，较好地解决了人的不安全因素。
借鉴价值
通过对德国的学习考察，我们深受启发，感到我国目前的安全管理体制还有待进一步完善，企业的安全意识和从业人员的安全防范能力还有待进一步提高，而德国的许多作法值得我们借鉴。
建立适应市场经济的安全管理体制
我国从“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪”的安全管理体制，到现在正在努力构建的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，都界定了各方的安全责任，与德国的管理体制也有类似之处。关键是要根据我国市场经济的特点，针对不断出现的新情况、新问题，不断完善管理体制和管理机制，建立起适应市场经济的安全管理体制，确保各方的安全主体责任落实到位。
一是完善机构，理顺关系。纵观世界各国，都将安全生产作为政府监管重点。尽管管理体制和管理机制各不相同，但机构健全、人员和设备配备齐全，是一个共同特点，不少国家对监管人员资格都有明确规定。为此，一方面，各级政府都要成立安全生产管理机构、配备专职监管人员，明确监管范围和监管职责，形成完善的安全监察网络；另一方面各级行业主管部门要健全管理机构和监管人员、落实经费，充分发挥各个行业的监管职能，形成监管合力；同时对安全监管人员资格进行审核，强化教育培训，不断提高监管人员的业务素质和执法能力，逐步建立起一支高素质、专家型的安全监管队伍；进一步理顺各监管部门的工作关系，明确职责。如没有明确的责任划分，要么形成业务交叉，推诿扯皮，浪费管理资源；要么管理缺位，无人实施。通过理顺关系，使政府的各管理部门充分发挥各自的监管职能，对安全生产形成监管合力。
二是培育中介组织和探讨工伤保险管理机制。完善的中介组织是市场经济发达国家的一种具体体现，通过中介组织，政府可从繁琐的具体事务中解脱出来，集中精力办政府应该办的事情（制定规则和标准、执法监察）。积极培育安全咨询、安全评估、安全检测机构等中介组织。通过建立此类机构，对企业的安全管理和政府的安全监管提供技术支持，并承担相应的责任。政府应制订相应的政策，培育市场体系。同时明确其法律责任，强化监管，避免由于对此类机构的失控而造成不利局面。如认证与实际管理“两张皮”，评估、检测出假报告等等。
积极探讨工伤保险的管理机制。据不完全统计，全世界有50多个国家实施了工伤保险制度。德国的工伤保险制度在保障安全生产中发挥了极大作用，特别是在保险费率的确定、保险的前期预防性投入等方面非常值得我们借鉴。我国目前也实行了工伤保险制度，采用的是固定费率，作用也是单纯的事故赔付。在目前的体制下，应将改革工伤保险制度列为重点调研课题，放在个别行业先行试点，实行浮动费率，推行行业自保，充分发挥经济杠杆的调控作用。
促进企业安全自保体系的建立和完善
近年来，我国对安全生产的重视程度很高，监管力度也很强，但安全生产形势依然严峻。一个根本性原因就是企业安全生产自保体系不完善或运转不灵，违章操作、违章指挥、冒险蛮干得不到及时制止。改进政府的安全监管方式，促进企业建立起完善和运转有效的安全生产自我保障体系，应是当前安全生产管理的重中之重。
一是转变政府安全检查方式。从以往重点对具体隐患的检查，转变为对企业安全生产自保体系建立与运转状况的监督检查为主，查找企业的管理薄弱环节，促进企业自保体系的完善，提高企业对安全生产的自控能力；从以往重点以告知形式的检查，转变为随机抽查、暗访及巡查为主。
二是实现管理重心的前移。国务院为强化危险性行业的管理，实行了安全生产许可制度，各级政府应以许可证管理为契机，强化企业的安全机构建设，明确安全管理人员资格，确定机构的配备标准，这也是德国安全管理取得成效的经验之谈。通过此举，促进企业完善安全生产条件，并实行严格的市场准入制度，坚决淘汰不具备安全生产条件的企业，以从根本上解决政府管理人员成为企业安全员的不正常现象。同时积极倡导安全文化建设，推行人本化管理，使从业人员在潜移默化中得到教育，提高自我防范能力。通过安全文化建设，使企业将安全生产变成自觉行为，真正实现自我管理、自我提高。
三是提高违法成本。对安全责任不落实，致使隐患加重、甚至发生事故的责任单位和责任人，依法严肃追究责任。特别是要加大对责任人的处罚，该追究刑事责任的坚决追究刑事责任，并加大曝光和宣传力度，真正起到处理一个，教育一大片的警示效果。
加大安全生产投入，提高安全防范能力
据统计，青岛市一年各类生产事故损失约600亿元，给国家和人民的生命财产安全造成了极大损失，事故的发生有多种因素，而安全投入不足，安全科技含量低、安全防范设施陈旧老化、从业人员素质低下是造成事故的重要原因。
一是大力发展安全科学技术。对安全咨询（调查）和安全实用技术的高度重视是德国安全管理的一个重要特征，也是我们目前比较薄弱的环节。一方面，我们要下决心调整政府的工作重点。政府管理部门要从繁多的会议、文件中解脱出来，花大精力踏踏实实地做一些调查研究工作，真正弄清安全管理中存在的突出问题和根源性问题，找出解决问题的切实措施。要根据经济和社会发展的实际需要，针对有关安全生产的关键性、综合性科技问题，开展科技攻关，推广科技成果，促进企业加大技术改造力度，淘汰落后的不能满足安全要求的技术工艺和设备，提高安全生产的综合防御能力。另一方面，建立激励机制，引导企业加大安全生产科技投入。对于能够实现产业化的安全技术装备研发，政府给于强制推广其产品等政策支持。同时，政府通过政策引导，鼓励各个行业建立安全技术、安全设施的研发中心，不断提高安全生产的科技含量，为安全生产提供技术保障。
二是建立有效的教育培训管理体系。安全生产技术培训是安全生产的基础性工作，德国生产事故较低的一个重要原因就是得益于国家完善的教育培训制度，有一支高素质的产业工人队伍。而我国劳动力整体素质相对较低，据有关资料统计，我国高级工仅占从业人员的7%左右，经济发达国家占到35%以上。尽管国情不同，但德国的一些做法值得我们借鉴。一方面，我们应将安全教育与职业技能培训鉴定工作紧密结合，逐步将工人的技术等级证书作为其工作的必备条件；另一方面，要全面落实企业的安全教育制度。德国的企业对安全教育工作极为重视，工人进场的第一堂课便是安全教育课。我们监管部门在对企业进行监管时，应将企业的安全教育状况作为重点监管内容，促进企业将其变成自我行动，以不断提高工人的防护意识和防护能力。加强职业资格管理，对安全管理人员分层次进行培训，提高其安全管理能力。
