美国的应急管理体系

    2005年12月，由中国安全生产科学研究院院院长刘铁民和国家安全生产监督管理总局机关党委书记田淮俊等10人组成的考察团，赴美国考察重大事故灾难应急管理工作。访美期间，考察团访问了美国联邦应急管理局第9区等应急管理部门和技术支持机构，对美国重大事故灾害应急管理的有关法律、组织体系、运行机制、应急预案编制和技术支持保障等方面进行了较为深入的调研。

一、美国的应急管理机构

    1．美国联邦应急管理局
    美国联邦应急管理局成立于1979年4月，主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失，确保国家重要基础设施免遭破坏。2003年3月，该局随同其他22个联邦机构一起并入2002年成立的国土安全部，成为国土安全部4个主要分支机构之一，但仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构，由美国总统任命局长。
该局现有正式员工2 500人，后备人员5 000人。由于美国幅员辽阔，美国联邦应急管理局除设在华盛顿特区的总部外，还将全国划分为10个应急区，每个区都设立了办事处。办事处工作人员直接与责任区内各州合作，协助制定防灾和减灾计划，并在重特大灾害发生时向各州提供支持。一旦发生重特大灾害，绝大部分联邦救援经费来自该局负责管理的“总统灾害救助基金”。
    联邦应急管理局第9区办事处位于加州北部的奥克兰市，主要为亚利桑那州、加州、夏威夷州、内达华州、萨摩亚群岛、关岛、马里亚纳群岛、马绍尔群岛、密克罗尼西亚以及帕劳群岛服务。联邦应急管理局第9区共有100多名工作人员，分为4个部门：太平洋区域办公室、行政管理和资源规划处、洪水保险和减灾处、响应和恢复处。
    联邦应急管理局第9区的日常工作主要是和各服务的州合作，协助各州按照联邦应急管理局的相关技术，制定事故现场指挥体系和应急预案、贮备应急资源、制定洪水保险政策、进行应急培训等。在发生重大事故时，联邦应急管理局第9区在联邦应急管理局与州之间起着联系的作用，同时将派官员到现场视察。在事故处理后，对事故进行跟踪调查和审查经费的使用情况。
    2.加州政府应急服务办公室
    加州政府应急服务办公室是全州应急管理业务机构，其职责主要包括协调加州应急预案准备和实施过程中所有相关州机构的活动；协调州与地方机构之间的应急响应行动；协调用于州及地方应急响应和灾后恢复活动的联邦资源，确保加州做好各类灾害的减灾、备灾、应急和灾后恢复工作。应急服务办公室的经费主要来自州政府和联邦政府。
    加州政府应急服务办公室有州、南区和海湾3个办公地点，其中州应急办有300名职员，南区和海湾各有50名职员。州应急办是政府重要部门之一，其主任、副主任均由州长直接任命。这次考察团访问和考察的是州应急办本部，其办公大楼及相应的设备、设施花费为3 500万美元，加州和联邦政府各出资约50％。办公大楼为特殊的钢架结构，十分坚固。大楼内还有十分先进的自救系统，以保证大楼遭遇重大灾害和攻击时，内部工作人员能够有效逃生。3个应急办公地点都配备了先进的技术装备，确保在各种复杂条件下都能正常运行。南区和海湾应急办公地点是州的备份基地，当灾害发生时，首先启用的是州应急办公地点，一旦此处被破坏或受到攻击不能使用，经过培训的应急响应人员会立即到南区或海湾应急办进行指挥。加州应急办不接受“911”等报警电话，只接受下级政府关于重大事故的报告。州应急办有一个大停机坪，可以直接起降直升机，在紧急事故发生后，州长可以坐直升机进行现场指挥，事故处理后再坐直升机离开。
    考察团在加州应急办副主任Greece女士和公共事务官Dell先生的陪同下，参观了应急运行中心指挥大厅及其附属配套设施。指挥大厅的主要设备设施包括大屏幕、75个座位（在必要时可扩充至200多个），每个座位上有计算机（预先装有应急辅助决策支持系统和应急信息管理系统）和电话机，指挥大厅还设有数据中心，新闻发言厅。指挥大厅内的座位是按照事故指挥系统所涉及的单位来设立的，包括指挥员、行动、策划、后勤和财务等单位。在事故发生时，相应部门的负责人在第一时间赶到应急指挥中心，进行相应的讨论和指挥。
    3.洛杉矶市应急准备局
    洛杉矶市应急准备局是市政府的应急管理部门，成立于2000年7月，前身为洛杉矶市应急准备处，位于洛杉矶市政府大楼地下3层。紧急状态时，该局内设有洛杉矶市应急运行中心。该局的主要职能是协调应急运行,组织全市各部门之间涉及跨机构的应急准备、策划、培训和灾后恢复活动，负责联系其他城市、州、联邦机构与私营组织，同时也负责开展公众教育与社区应急准备活动。该局共有16名职员，日常工作主要是维护和管理市应急运行中心，搜集有关应急资源信息，编写、修改和管理有关应急预案。在事故发生后，启动应急运行中心，将其作为应急指挥场所。
    在参观该应急运行中心时，Pamela A. Cummings女士详细介绍了事故指挥系统和应急运行中心的运作程序，演示了该中心基于网络的应急管理系统和联邦应急管理信息系统的运行情况。
    考察团还参观了位于同层的洛杉矶市“911”接警中心，它主要由接警中心、消防调度办公室、安全保卫和技术支持部门组成。接警大厅内设置有50多个值班席，每天至少有30名以上接警员在岗，确保24小时有人值班。接警员必须是具有5年以上警龄的优秀警察或消防队员，并经过严格的资质考核方能上岗工作。

二、美国的应急管理体系

    1.应急管理组织体系
    经过多年的改进和加强，美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。
    作为联邦制国家，美国各州政府具有独立的立法权与相应的行政权，一般都设有专门机构负责本州应急管理事务，具体做法不尽相同。以加州为例，加州通过实施标准应急管理系统，在全加州构建出5个级别的应急组织层次，分别为州、地区、县、地方和现场。其中，州一级负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。州应急服务办公室又将全加州58个县划分为3个行政地区。同时，为了通过互助系统共享资源，又将全加州划分出6个互助区，将员工分派到不同行政区办公，以便协调全州6个互助区的应急管理工作。县一级机构主要是作为该县所有地方政府应急信息的节点单位和互助提供单位；地方一级主要是指由市政府负责管理和协调该辖区内的所有应急响应和灾后恢复活动；现场一级主要是指由一些应急响应组织对本辖区事发现场应急资源和响应活动的指挥控制。事实上，加州地区一级的应急仍然是由州政府机构来负责，而县一级的应急需要依托该辖区内实力较强的地方政府，如旧金山县依托旧金山市，洛杉矶县依托洛杉矶市。总体上讲，美国灾害应急组织体系由联邦、州、县和地方政府4级构成。
    当事故发生后，应急行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限，但是，上一级政府有权在灾后对这些资源所涉及的资金使用情况进行审计。
    应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门。在联邦应急反应体系中，参与救援的部门主要包括交通、通讯、技术工程、森林、联邦应急管理局、红十字会、卫生、环境、农业、国防等部门。
    2.应急运行中心
    美国各级政府的应急管理部门中，大多建有应急运行中心及备用中心，以便发生灾难时相应部门的人员进行指挥和协调活动。中心一般配有语音通讯系统、网络信息系统、指挥调度系统、移动指挥装备、综合信息显示系统、视频会商系统、地理信息系统、安全管理系统等，并考虑安全认证、容积备份和技术支持等问题。运行中心主要作为应急基础设施存在，由政府一级的应急管理部门负责维护和保养，经费主要来自上级政府和本级政府，中心除作为应急设施外，同时还作为演习和训练的场所。以加州应急服务办公室为例，该办公室管理的运行中心建成后，共指挥过6次重大事故应急救援，每年举行1次重大应急救援演习和若干次小应急救援演习，并为应急指挥人员提供训练和培训。洛杉矶市应急准备局的应急运行中心作用也与此类似。
    应急运行中心的建筑一般都相当坚固，并采取各种措施来保证中心及内部应急人员的安全。加州应急服务办公室应急运行中心建设过程中，就在固有防震级别的基础上，加设了加固框架。而洛杉矶市应急准备局的应急运行中心则设在地下3层，备有多路通风系统及氧气供应系统。
    3.美国应急管理机制
    当前美国应急管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。
   “统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。
   “属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“911”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。
   “分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是事件的严重程度，二是公众的关注程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖会，虽然难以确定是否发生重大破坏性事件，但由于公众关注度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。
   “标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。
 
三、 中美两国应急管理体系特点对比

   （一） 应急管理体制
    1.应急管理机构
    我国重大灾害应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发公共事件类别、原因分别由对应的行政部门负责。
    美国重大突发事件应急管理已从单项防灾、综合防灾发展成为今天的循环、持续改进型的危机管理模式。联邦政府指定国土安全部作为人为和自然灾害以及紧急事件的核心机构。同时，联邦应急管理局(FEMA)虽已并入国土安全部，但仍可作为直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构存在，职能得到进一步加强，局长继续由总统任命。
   （1）联邦应急管理局有“总统灾害救助基金”的支配权，同时该局还负责维护和部署联邦突发事件应急支持小组；
   （2）联邦应急管理局在全国设有10个地区办事处；
   （3）各州、县和较大的市政府分别设立专门负责各类灾害应急管理工作的机构；
   （4）《国家应急预案》中规定了15项紧急支持功能，每项功能一般由1个协调机构、1个牵头机构和若干个支持机构完成。对于有多个组成要素的功能，每项组成要素都会有1个牵头机构。
    2.应急指挥中心
    我国一般将应急指挥中心当作组织机构建设，配备专职应急指挥人员，承担应急指挥和资源调度职能，受理普通公众报警、求助的电话。
    目前，我国应急指挥中心主要是分类、分部门建设，海事、消防和核事故应急指挥中心已基本建成。国家和多数地方政府尚未建成重大突发公共事件的综合性应急指挥中心。
    美国联邦、地区、州、县、市一般都把应急指挥中心理解为应急设施，平时由综合性应急管理机构负责管理和维护，不配备专职人员，不负责处理普通公众的报警、求助电话，仅作为灾害应急过程中地方政府官员协商、协调应急救援活动的场所。
    美国联邦、地区、州、县、市综合应急管理机构的一般配套设施，有综合性的应急指挥中心，如联邦应急管理局的国家应急行动协调中心，各地区办事处的地区应急行动协调中心，加州政府应急服务办公室的应急指挥中心和洛杉矶市应急准备局的应急指挥中心。
    3.救援队伍建设
    我国救援队伍一般按灾害类别实行分类建设和管理。各类救援队伍均按各自管理部门的要求，配备装备和开展训练、演习工作。不同救援队伍的指挥结构、术语、装备和系统接口不统一，相互之间难以协调。不同救援队伍的管理体制不同，消防队伍实行非职业化的部队管理。
    美国救援队伍建设采取职业化和志愿相结合的方式，在救援队伍的选拔和认可上实施全国一致的培训和考核标准。
   （1）突发事件管理小组。联邦应急管理局建立了4级培训考核制度，参加突发事件管理小组，需逐级通过培训并经考核合格。按能力高低，突发事件管理小组共分5类，能力最强的为第1类，能全面执行事故指挥系统的所有职能。全美共有第1类小组16支，第2类小组36支。
   （2）消防、医疗、警察和海岸警卫队等专职应急救援队伍。
   （3）社区应急救援队。联邦应急管理局采纳洛杉矶市消防局的做法，自1994年起就在全国积极推动社区应急救援队建设。目前，全美已有几百个社区建有社区应急救援队，成员主要来自各社区组织和企事业单位，接受过基础应急救援技能训练，参与本地区的应急救援活动。
   （二）应急管理的运作机制
    我国在突发公共事件应急处置过程中，参照日常行政管理模式，形成分层、树状指挥体系，并按事件后果分级标准实施相应级别的行政干预。
    美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络，各应急节点的运行均以事故指挥系统、多机构协调系统和公共信息系统为基础。以灾害规模、应急资源需求和事态控制能力作为请求上级政府响应的依据。
    1.上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥；
    2.联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充；
    3.联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动；
    4.跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划与优先次序，向各地区提供增援，但不取代地方政府的指挥权。
   （三）应急管理的法制基础
    我国尚未颁布有关突发公共事件应急处置的综合性法律，仅出台了一些针对特定灾害的单项法律法规，如《消防法》《防洪法》和《破坏性地震应急条例》等，尚未出台任何有关多个机构、多个区域如何协调应急的规范性文件或标准。
    美国在重大事故应急方面，已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的法律体系。一般来说，联邦法规定任务的运作原则、行政命令定义和授权任务范围，联邦条例提供行政上的实施细则。
    美国制定的联邦法包括《国土安全法》《斯坦福灾难救济与紧急援助法》《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》等。
    制定的行政命令包括12148、12656、12580号行政命令及国土安全第5号总统令和国土安全第8 号总统令。
    此外，美国已制定《国家突发事件管理系统》，要求所有联邦部门与机构采用，并依此开展事故管理和应急预防、准备、响应与恢复计划及活动。同时，联邦政府也依此对各州、地方和部门各项应急管理活动进行支持。
   （四）应急保障系统
    1.资源保障
    我国突发公共事件应急资源保障基本按日常行政职责分工方式，由相关行政管理部门负责提供资源保障。应急处置过程中，各种各样的临时性资源的保障职责，事前不易得到沟通和解决，也不易得到其他部门的支持和配合。重大突发公共事件应急处置过程中，不易突破原有行政管理框架，从而快速建立高效的应急指挥体系。
    联邦政府利用《国家应急预案》应急支持职能附件的方式，明确了联邦政府机构和红十字会的资源保障任务、政策、组织构成和职责，每一项职能附件规定相应的联邦政府协调机构、牵头机构和支持机构。
协调机构负责事前策划，与牵头机构、支持机构保持联系，并定期组织召开本职能相关机构的协调会。牵头机构作为职能的执行主体，负责提供人力，并尽可能获取足够使用的应急资源。支持机构应牵头机构要求，提供人力、装备、技术和信息方面的支持。
    职能附件根据突发事件的具体情况，有选择地启动。启动后，协调机构、牵头机构和支持机构派出的应急人员或小组按承担的应急支持职能，分别编入事故指挥系统的组织框架中。
    2.应急信息系统
    我国目前对应急信息资源缺乏标准化的描述和定义，对应急信息系统框架及功能尚未进行全面策划和规范。各行政管理部门一般根据自身的需要和惯例开展应急管理工作，建立适用于本行业领域的应急信息系统，不同系统之间的数据难以交换和更新。
    美国联邦应急管理局通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广泛应用的信息系统包括以下3个系统。
    联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段（预防、准备、响应、恢复4个阶段），主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、响应、培训和演习事务。
    网络应急管理系统(Web EOC)。该系统主要用于城市开展事故管理、应急指挥调度、资源调度及文档管理。
    灾害损失评估系统(HAZUS)。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物管理，来保障在灾难发生时减少人员伤亡和财产损失。
    3.应急财务经费
    我国中央政府所需突发公共事件应急准备和救援工作资金，要经财政部审核后，列入年度中央财政预算。处置突发公共事件所需财政负担的经费，按照事权、财权划分原则实施分级负担。
    美国已有较为完善的突发事件应急资金管理制度。近3年来，美国联邦应急管理局每年应急资金预算约为32亿美元，其中包括联邦每年23亿美元的灾害应急基金。
    联邦应急管理局的财政预算，不仅用于日常应急响应和培训、演习活动，还用于防灾、减灾和灾后恢复活动，但不包括特别重大事件发生后总统和国会特批的资金。
    联邦应急管理局通过资助方式推动其应急管理计划，包括防灾社区建设计划和综合应急预案编制计划。
    联邦应急管理局各项资金的使用有严格的审计制度，地方政府动用其资金用于防灾、救灾和灾后恢复活动时，必须保存资金使用记录，并通过该局的审计。
   （五）应急预案
    1.国家应急预案
    我国国家应急预案基本按突发公共事件类别和各部门的行政职责组织编制，国家预案主要由1个总体预案、25个专项预案和80个部门预案组成。
    美国国家应急预案适用于国内所有灾害和紧急事件，主要由基本预案、附录、紧急事件支持功能附件和支持附件组成，其中基本预案主要说明预案设想、任务和职责、行动理念及预案维护和管理；附录主要包括术语、定义、缩略词和机构等；紧急事件支持功能附件主要是说明国家突发重大事件期间，联邦机构在协调资源和系统支持各州、部落和其他联邦政府机构或者其他权力部门和实体时的任务、政策、组织构成及职责；支持附件主要说明职能程序和行政要求。
    2.应急预案编制指南
    我国尚未制定有关应急预案编制的技术指导性文件。
    美国联邦应急管理局和其他管理部门制定了各种有关政府应急预案和企业应急预案编制的指导性文件，其中包括《综合应急预案编制指南》，由联邦应急管理局制定，以指导各州和地方的应急管理机构编制他们的应急预案；《商业及工业应急管理指南》，由联邦应急管理局制定，以指导工业和商业企业制定综合性的应急管理方案；《危险化学品事故应急预案编制指南》，由16个联邦机构联合制定，以指导各州和地方政府按《紧急事故应急计划和社区知情权法案》的要求制定应急预案。
    3.应急预案评审指南
    我国尚未制定有关应急预案评审的指导性文件。
美国联邦应急管理局和其他管理部门制定了各种有关政府应急预案和企业应急预案编制的指导性文件，其中包括《综合应急预案编制指南》，可作为企业应急预案评审的依据；《危险化学品事故应急预案评审准则》，由16个联邦机构联合制定，以指导各州和地方政府评审应急预案。
    4.应急能力评估
    我国尚未制定有关应急能力评估的方法，刚刚起步应急能力的评估工作。
    美国联邦政府已制定州应急能力评估方法，并已开展2次全国性的应急能力评估工作。
    5.应急演习指南
    我国尚未制定有关应急演习策划与组织实施工作的指导性文件。
    美国联邦政府已制定一些指导应急演习策划与组织实施工作的文件，其中包括制定《危险化学品事故应急演习方案》，该文件由16个联邦机构联合制定，目的是指导各州和地方政府设计演习情景和演习方案。