美国的应急救援体系

　　2003年11月28日至12月8日，山东省民防考察团赴美国，先后到旧金山、华盛顿、纽约、洛杉矾等地，对美国民防建设情况进行考察。美国联邦紧急事务管理署负责人贝克先生对山东省民防考察团表示热烈欢迎，委托国际关系办公室主任福兰克女士介绍了美国应急救援机构体系和救援方案，回答了有关提问，并陪同考察团参观了应急指挥中心，详细介绍了应急指挥程序、指挥手段、协同关系等情况。之后，考察团对马里兰州蒙哥马利郡进行了全面考察。先后考察了郡应急救护中心、培训中心、应急救援队伍及各种装备。此外；还考察了部分城市地铁、地下商场等地下开发利用项目。通过考察了解到，目前美国民防建设发生了巨大的变化，同我国的人防建设存在着较大的差别，现将新的情况和信息介绍如下，以供借鉴。
　　
　　美国应急救援体制
　　“9.11”事件后，出于反恐斗争的需要，美国进十步完善了应急救援体制，加强了防范和协调能力，提高了快速反应能力，其主要特征是：
　　组织体训组织体系严密，机构完备。“9.11”事件之后，美国对反恐紧急事件的处理极为重视，把人为事件和自然灾害的救援作为重中之重，在全国自上而下建立了紧急救援组织机构。2003年3月，美国新成立了联邦国上安全部，其目标是确保边境和运输安全、保护国家主要基础设施。综合、分析情报，准备、培训、武装第一线的应急救援人员，管理紧急情况。国土安全部下辖邦调查局、紧事务管理署、环境保护暑、移民局、海岸警卫队等22个部门。联邦紧急事务管理署统一管理全国的防灾救灾工作，其署长兼任国土安全部副部长，并直接对总统负责。紧急事务管理署共有专业人员2600多人，后备人员4000人。同时，在全国设立了IO个分局，每个分局负责3一7个州的紧急事务救援工作。各州、市、郡都设立了紧急事务救援办公室，并在各地配备了许多合作救援机构和地震、医疗、消防、交通等各种相应的紧急救援分队。如有紧急事件发生，逐级上报，直至总统，重大事件由总统发布命令实施指挥。
　　紧急事务处理方案周密；职责分工明确。美国联邦政府确定了紧急事务救援工作“国内防恐、加强外部攻击防卫、减低灾难损失”三大目标和“预防、准备、反应、恢复”四个实施阶段。各级依据这三大目标和四个阶段，对本级和各阶段的工作制定了周密的处理方案。同时，要求按级处理相应的紧急事件，凡本级能处理的必须由本级处理；本级不能处理的，由上一级机构协调处理。由于各级方案详尽分工明确，责任到位，有效地促进了各种紧急救援工作的落实。如“9.11”事件发生后，联邦紧急事务管理署立即开启下了应急指挥中心，该中心和联邦调查局的信息处理中心紧密合作，处理各种可能和已经发生的危机。在华盛顿海军基地建立了动员中心以协调民众的志愿救援工作。同时，波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、旧金山、丹佛等10个城市的应急救援办公室也紧急启动。管理署还调动了12支城市搜索救援队，搜索被埋在大楼废墟下的幸存者，并组织医疗队对伤员进行抢救，取得了很好的成效。合理配置救灾资源，充分发挥救援力量的合力。美国联邦政府在紧急救援工作中一方面实行分级管理制度，各级有各级的救援方案、指挥机构和救援队伍，负责本级的救援工作。另一方面，积极做好人员和装备器材的储备，实现救援资源的合理配置，遇到重大事件和灾害时，在全国范围内统一调度人员和装备器材，充分发挥救援力量的合力。马里兰州蒙哥马利郡距纽约60千米，考察团参观了一个消防中心。其消防车、防化救援车包括救援人员的服装上都印有蒙哥马利郡的救援徽章。当本郡范围内发生灾害事故时，在郡应急救援办公室的指挥下，以郡救援队伍的身份进行抢险救灾。与此同时，消防中心还储备了大量联邦紧急事务管理署配备的各种车辆和装备器材，甚至包括联邦应急救援队伍的服装和标志。一旦出现全国性的重大灾害事故时，由联邦紧急事务管理署统一调度和指挥，附近各州、市、郡的救援力量使用紧急事务管理署统一配发的车辆和装备器材，身着联邦应急救援队伍的统一服装，以联邦紧急事务管理署救援队伍的身份进行抢险救灾。“9.11”事件发牛后，蒙哥马利郡的救援力量就积极参加了纽约曼哈顿的救援工作。
　　注重培训和宣传教育。美国联邦政府在各州、市、郡建立了培训中或培训基地。他们采取循环培训的方式，每年都对从事紧急救援工作的人员进行两级的强化培训，同时对一些自愿参加者也进行培训，不断提高全联邦的应急救援能力。他们本着“重点是把紧急事件的威胁度告诉每一位国民”的指导思想，大力加强宣传教育的力度，以提高国民的防范意识和自我应急处理能力。联邦、州、市、郡各级应急救援机构经常向国民印发各类宣传资料，甚至将《紧急事件处理方案》和《紧急事件准备家庭指南》，用不同的语言文字印刷成册，发放到每位住户，做到家喻户晓、人人防范、形成了全民族共同应对紧急事件的强大合力。
　　
　　几点启示
　　根据形势发展变化及实际需要，不断改革创新。在美国考察期间，考察团有一个深刻的感受，就是美国人不搞表面文章，而是讲究实际，讲究实用，在民防建设方面也是如此。过去，美国国防部民防准备局负责全国的民防建设。1979年，美国国防部民防准备局与其他4个机构合并，成立了联邦紧急事务管理署，在联邦政府的直接领导下，主要负责协调和规划全国的民防和防灾救灾等事务.原苏联解体后，美国认为来自空中的威胁基本解除，就不再搞防护工程建设和人口疏散等工作。1990年，联邦紧急事务管理署致力于平息各种公害。2001年“9·11事件后，联邦紧急事务管理署致力于全民应急准备及国土的安全。2003年，联邦紧急事务管理署加人国土安全部及紧急情况及准备理事会，只负责防灾救灾和紧急应变等事务。通过对救援体制的不断调整，不断完善，较好地适应了美国本土防恐和应急救援的实际需要。我国的人防建设应当借鉴美国的做法和经验，进一步解放思想，坚持与时俱进，根据形势的发展和实际需要、不断改革创新，建立完善具有中国特色的防空和防灾救灾体制，更好地为经济建设和城市建设服务。
　　构建统一的防灾救援领导机构，形成合力。美国联邦紧急事务管理署统管全国的各种灾害救援与应急事件，是一个直接向总统负责的独立政府机构，拥有数十亿美元的预算资金，具有相当大的权力。美国联邦政府有20多个部门是紧急情况及准备理事会的成员单位。联邦紧急情况及准备理事会就设在紧急事务管理署。在联邦应急救援指挥中心，设有联邦政府紧急情况及准备理事会各有关部门代表的办公位置。当特大灾害发生，超出地方处理能力时，经管理署评估鉴定后，联邦政府接受地方政府请求，由总统宣布为国家级灾害，管理署就灾情状况做出决策，20多个紧急情况及准备理事会的成员部门派代表到管理署的应急指挥中心，由管理署实施统一指挥，编组联邦救援队伍，协调相关政府机构和组织，提供救灾资源，并随时向民众通告灾情变化。在各州、市、郡政府中也分别有相对应的灾害救援应急管理机构履行地方区域内的减灾职能，统一管理防灾救灾工作。尽管美国幅员辽阔，但有了这样一个较为完善的应急救援体制，可以确保发生重大灾害时，充分利用救灾资源，灵活凋度和组织救援力量，不致因太多层级的官僚体系和各个部门的相互扯皮，而导致救灾工作效率低下。
　　目前，我国的防灾救灾工作条块分割，地震、防汛、消防、化工、交通、卫生等许多部门都有防灾救援指挥机构，而政府却没有一个统一的灾害救援指挥机构和指挥中心。这种状况，不仅造成了重复建设，浪费了大量人力、财力和物力，而且形不成防灾救灾的合力。因此，应当借鉴美国的做法和经验，构建高度统一、一体化的防灾救灾指挥体系，以提高灾害救援能力。
　　坚持我国人防建设特色，不照搬照套。美国目前已经放弃了防护工程建设及人口疏散等防空措施，以防空为主的民防已经不复存在。考察团所看到的城市地铁、地下商业街、地下过街道等工程项目，都没有防护功能，完全是城市地下空间的开发利用。而我对国是一个发展中国家，还面临着来自空中的威胁。一旦爆发战争，国家的大中城市和重要经济目标首先将遭受空袭的打击。