美国电梯安全管理历史与现状

　　一、行业发展历程

　　现代电梯在美国出现之前，绳索运输设备经常出现灾难性事故。当时，这类设备只能用于运输物料，只有在没有其他方法时才偶尔用于运送人员。随着工业革命的进程，钢丝绳和电梯安全装置的发明和摩天大楼的出现，电梯行业开始形成一定的规模，但也伴随着出现各种各样的电梯事故。

　　自1852年第一台电梯在德国诞生以来，电梯有了很大的发展，尤其是美国人奥的斯发明了电梯防坠落安全装置，使电梯安全有了保证，开创了乘客电梯新纪元。从1857年3月23日世界上第一台采用蒸汽驱动的乘客安全电梯在纽约百老汇的豪沃特瓷器商店投入使用起，电梯制造技术不断发展完善并趋于成熟后，人类建设高层、超高层建筑物的梦想才成为现实。现代电梯的原理很简单，但要实现安全、高效、舒适却不是一件容易的事情。1903年奥的斯电梯公司推出后来成为电梯行业标准的现代无齿轮曳引摩擦驱动电梯，可以适用于任何高度的建筑物，宣告高层建筑时代的来临，继而出现纽约帝国大厦、世界贸易中心、芝加哥 John Hancock中心等著名大厦。

　　最早的自动扶梯专利由Jesse W．Reno于1892年3月15日拥有，它实质上是一条倾斜的传输带。差不多同一时期，美国发明家Charles D．Seeberger发展了有水平梯级的类似装置，并将其商标定为“escalator”。Seeberger先生将它安装在纽约布鲁克林兔子岛著名游乐园作为吸引游客的设施。

　　1899年Charles D．Seeberger加入奥的斯电梯公司，带来他命名的“escalator”，“escalator”由拉丁文“梯级scala”和“电梯elevator”组合而成。Seeberger先生与奥的斯联合制造的第一台有梯级的自动扶梯于1900年安装在巴黎展览馆供公众使用。1921年自动扶梯已经基本上定型为我们目前看到的样子。自动扶梯逐渐被广泛地使用在百货公司、银行、火车站和地铁站。

　　20世纪初，电梯安全问题就已经备受社会各界的关注，美国一些政治团体提出应该立法监管这类设备的安全，一些司法管辖区颁发了电梯监督管理法规。在一些地区，电梯监督管理法规是强制性的，在另一些地区，电梯则只由保险公司负责检查和保险。在此期间，安装的电梯数量越来越多，自动扶梯也开始投入试验阶段。

　　美国机械工程师学会ASME的一个产业工人保护委员会于20年代初颁发了《电梯安全标准》ASME A17，该标准逐步被各州所采纳，成为全国通用的电梯标准。随着电梯监督管理法规及安全标准的颁布和强制执行，电梯的可靠性和安全性有了很大的改进，电梯行业出现了重大的改变。

　　19世纪末，电梯行业已经是一个很重要的行业，各种建筑团体纷纷争取控制电梯的安装业务，其中成立于1901年的国际电梯建造业工会IUEC(International Union of Elevator Constructors)最终取得了电梯安装控制权，并且一直延续至今。当时，没有任何团体争夺电梯安装之后的服务和修理业务。电梯制造者仅设计、装配和安装他们自己的产品，一旦电梯安装完毕，便交由业主负责其操作和维护。业主必须寻找其他方面的人员来从事维修保养工作，IUEC的机械师可能是由于工资的差异，也不寻求设备维修服务的工作，电梯的维修保养工作主要落在楼宇工程师身上。对楼宇工程师来说，这些房子里的机器和他们已经熟悉的水泵、锅炉类似，他们也乐于增加这项工作。一个重要的问题是这些楼宇工程师在下班时间电梯仍然运行，但他们却在需要时不能及时到位。为照顾这些工程师，一些重要的大厦管理者在大厦内给他们提供一处专用场所。在理论上，任何时间，这些工程师都能及时到位，但这样一来就增加了成本，并且不总像理论上那样能有效地运作。因此，从事楼宇管理的经理们也在寻找更有效率，更专业的电梯维修服务。与此同时，电梯市场出现供大于求，因为开工率不足，电梯制造和安装者开始垂涎电梯的服务和维修工作。

　　由于电梯制造和安装者参与他们原先安装的电梯的修理和维护，这些对电梯技术有较深认识的机械师能够对设备进行改进。业主们很快认识到一个事实，那就是电梯由具有专门知识和胜任修理和维护的机械师负责维修保养，电梯将会减少故障，提高可靠性，而且更加安全。

　　到1930年，美国经济不景气，新建的建筑物大大减少。在经济低潮时，很多电梯公司依靠维修保养服务来维持。这时，电梯公司雇用的机械师也很乐于做这些本来属于额外的工作，使客户和雇主都满意，以便保住饭碗，争取更多收入。电梯公司维修保养电梯的情形就这样被固定下来，并逐步发展为各家电梯制造、安装公司的一个服务部门。

　　到1960年，随着电梯事故率的下降，电梯保险费率也逐步下降，保险公司重新评估了他们的电梯检查程序和电梯保险费率，电梯检查员为保险公司工作的情况开始消失，大部分保险公司或将这类检查业务出租，或停止这类检查业务。管理当局不得不采取措施，加入到电梯的检查工作中去。

　　设备不断改进发展，法规也不断完善。监督管理包括更多强制内容，行政管理当局雇用更多熟练技术人员从事电梯监督检查工作。按照法规要求，除了管理当局的监督检查以外，电梯业主还要聘请持证检查员进行检查，有一些受雇于电梯保险、维修服务、咨询顾问公司的持证检查员，从事这类电梯检查工作，使电梯安全检查朝多元化方向发展。多数州劳动部门沿用劳动安全卫生规章来监管工作场所的电梯、起重机、锅炉，后来地方立法机关通过立法将其职能扩大到公共场所的电梯、客运索道、游艺机等涉及公众安全的设备，如加利福尼亚州、纽约州等。但是，也有一些较大的城市，如纽约市有一个建筑物局，它承担全市电梯、起重机械、游艺机、锅炉、压力容器以及建筑物等的安全监督管理工作，并有相关的管理法规。

　　二、安全监督管理现状

　　联邦OSHA是在1970年才成立的，联邦OSHA制定的实施规程只限于职业安全卫生范畴，不包括公众安全。电梯安全不仅涉及劳动安全，也涉及公众安全，据美国劳动统计局和消费产品安全委员会的数据，电梯事故死亡人员中，在电梯中或旁边作业的约占50％；而电梯乘客也占50％，乘客中属于在工作范畴中的电梯乘客约占30％，不属于工作中的电梯乘客约占20％。OSHA主要侧重于电梯施工中的劳动安全监督管理。这可能是联邦OS— HA不能在全国范围内规范、统一电梯等设备的安全要求的一个主要原因。虽然联邦OSHA不监督管理电梯的安全，但并不影响各州职业安全卫生管理部门或其他授权部门监督管理电梯的安全。因为《职业安全卫生法》规定，对于OSHA没有规定的事项，优先采用州法规。OSHA成立之时，各州已经对电梯的安全有了一整套管理法规和实施的部门，而同一台电梯又经常同时为工作中的乘客和非工作中的乘客提供服务。所以到目前为止， OSHA没有制定专门适用于工作场所的电梯安全的规章(标准)，只有在航运码头规章1917．116中，对在码头中的电梯和自动扶梯有专门规定。OSHA规章1917．116要求对码头的电梯和自动扶梯进行彻底检查的时间间隔不能超过1年，并由指定人员进行每月定期的运行状态检查，还应将最近的年度检查结果记录张贴在电梯中或扶梯附近。此外，OSHA规章1926．552中也只提到“《职业安全卫生法》管辖的，由雇主监护，雇员在工作中使用的永久性升降机(电梯)必须符合《美国国家标准》A17．1—1965及附录A17．1a一1967，A17．1b一1968，A17．1c一1969和A17．1d一1970的要求，并根据A17．2—1960及附录A17．2a一1965和 A17．2b一1967进行检查。”

　　而实际上，不管是否实施本州的职业安全卫生计划，绝大多数州都有自己管理电梯安全的法规。许多劳动安全管理部门获当地立法机关授权，将电梯的监督管理从劳动安全扩大到公众安全，如纽约州、加利福尼亚州。一些独立立法的较大城市则由建筑物管理部门对电梯安全进行监督管理，如纽约市、芝加哥市。还有一些州或市则由其他政府部门对电梯安全进行监督管理。

　　美国各州一般都有电梯方面的法规，并且有相应的行政管理规章，这些法规有一部分是纳入法典中的成文法，也有一部分案例法。例如，加州电梯法律规定是在加州劳动法(Labor Code of California)第7300—7322节，此外还有加州政府规章第3000—3139节《电梯安全法令》(Elevator Safety Orders)。

　　美国各州以及较大城市都有相应的政府机构负责监督管理电梯的安全。各州及具有电梯管理机构的城市，他们的管理机构除了有相应的电梯行政管理人员之外，还雇有一批电梯监督检查技术人员，这些检查员代表政府行使监督检查职能，检查设备是否符合法规规定的要求和业主是否遵守法规的规定，并可以按照规定开具违例处罚单。各州法规通常规定，安装、改造之前需要向政府主管部门申请，各州政府雇用的检查员要对新安装、改造的电梯进行验收检查，试验见证。设备检查合格后由行政主管管理机关颁发“运行许可证”给业主。

　　美国对电梯制造资格和产品质量监督并没有成文的规定，电梯产品质量主要靠产品质量责任法、消费产品安全法(Consumer Product Safety Act)等法规来确定制造者的民事责任，通过消费产品安全委员会的干预和民事责任机制来确保电梯产品质量。

　　在美国，所有标准都是自愿性的，即便是经国家标准协会 ANSI批准的美国国家标准，只有由法规指定才具有强制性。美国机械工程师学会ASMEl7电梯自动扶梯系列标准是美国各州通用电梯标准，被大多数州法规指定为部分或全部采用，或作为参考标准。ASME A17电梯标准也被具有很大影响力的建筑物法规范本起草机构——国际规范协商会(International Code Council，简称ICC)所接受，作为参考标准。

　　执行ASME．QEI一1电梯检查员标准中，原有三家培训机构获授权颁发电梯检查员和检查监督员证书，这三家机构分别是：Nafional  Association of Elevator Safety Authorities International(NAESA)； Education services Division，Lift Technologies International Inc．和Facilities United States Posta-lservice。而第三家邮政服务联合体原本只培训考核本系统的QEI，现已经停办有关业务。

　　美国新装电梯市场主要由电梯制造商占据，他们多数是全国电梯行业协会(The National Elevator Industry Inc．简称NEII)的会员，NEII会员每年安装有齿轮电梯、液压电梯约占整个市场的75％，并占据几乎整个的无齿电梯和扶梯市场。一些电梯承建商也安装电梯或制造其中一些部件，但主要的电梯部件仍由制造商供应，制造商也是这些承建商的分包商。

　　在美国，电梯日常运行安全状态由业主负责，当然，如果属于制造者产品质量责任，业主可以追讨。电梯维修保养公司可以向业主提供各种各样的维修保养服务，业主也可以自行维修保养，但必须符合政府的定期安全检查要求。但纽约市规定，多层住宅的业主应与电梯修理人员或认可的电梯公司签订一份合同，由修理人员或电梯公司执行紧急修理任务。加州则有鼓励进行全面保养的规定，由认可的维保公司进行全保的电梯，经审查批准后可以把使用许可证期限由一年延期至两年。美国对电梯等设备的制造、安装、改造、维修保养、操作等的劳动安全要求甚严，联邦或地方的职业安全卫生管理局负责施工现场的安全监督。

　　电梯安装验收后的保修期限，法律无明确规定，通常通过合同确立90天至1年的保修期，但也有超过1年的保修期。

　　除了成文法、案例法和管理规章之外，为便于执行法规和修订法规，许多地区在法律上还规定设立一个电梯协调委员会，并规定该委员会由业主、本地制造商、保险公司、公众代表、老人代表等委员组成。

　　三、存在的问题

　　美国电梯安全管理存在的问题首先是各地区技术标准、技术法规不一致。技术标准本身不是强制的，只有被法规采纳以后才具有强制性。多数州在法规中采纳ASME电梯标准，有一些州将本州电梯技术要求写入法规之中，令各个地区电梯技术要求不一致。在美国的管理体制下，技术标准的统一，要靠民间标准化组织扩大影响力来实现。美国锅炉方面的技术标准全国统一执行得比电梯好，这是因为除了ASME在锅炉标准和锅炉制造认证方面的绝对权威外，美国还有一个国家锅炉压力容器检查协会NB，NB由各州或各地监管机构的首席锅炉压力容器检察官组成，因而具有相当的行政管理权威来协调锅炉检查事宜，颁发锅炉检查标准、注册按ASME标准制造的锅炉。电梯行业虽然也有类似的机构：国际电梯安全管理协会NAESA，NAESA三十年来也致力干统一电梯的技术要求，但进展并不理想。NAESA的开门政策引来了全国电梯承建商协会NAEC、国际电梯建造业工会IUEC和电梯顾问工程师团体等，使NAESA近年来变为激烈辩论的场所。在统一技术法规方面，有些社会团体起草了一些参考性建筑物法规供各地立法时参考。例如BOCA制定的《全国建筑物规范》，被美国北部和西部的一些地区参照；还有ICBO制定的《统一建筑物法规》。由于美国实行联邦体制，国家法律没有规定的地方事务管理权均为各州所保留，各州和地方在地方事务管理上有很大自主权，统一美国电梯技术法规，还有相当长的路要走。

　　其次是监管机构不一致。各州的电梯监管机构主要是由历史形成，这些监督管理机构大多数设在劳动部门，也有一些州、市设在建筑物管理部门，个别州设在其他部门，如商业局等，而城市则多设在建筑物管理部门。美国电梯安全监管机构所在的部门不统一也是电梯标准、技术法规和管理内容不统一的一个主要原因，到目前为止，还没有见到有明显改变的倾向。

　　第三，各州和地方政府过多地卷入电梯安全技术检查，政府承担过多的电梯安全责任。这种做法使政府容易卷入复杂的社会纠纷，浪费政府资源，也容易产生腐败现象。例如，1996年4月羯发的纽约市电梯监督部门检查员腐败事件中，一名前电梯检查员被法院判刑，另有26名因证明在实施官方职务时犯有勒索金钱罪被逮捕。他们的罪行包括收取电梯公司、业主和雇员现金作为交换，提供包括加快排期见证试验，加快审批修理和安装许可等便利，偶尔也收取费用而不实施所需的检查。近年来，已经有一些州削减政府检查员，将更多的检查工作推向社会。纽约市也因检查员人手短缺而不得不将政府的一部分检查工作外判给三家检查公司。

　　表面上，美国行政、司法制度严谨复杂，但在具体的微观问题上也和我国有惊人的相似之处，困难和问题与各种利益关系纠缠在一起，一时难以解决。