预防为先 康复为重——德国工伤保险制度一瞥

　　德国于1884年颁布工伤保险法，是世界上第一个建立工伤保险制度的国家，德国工伤保险经办机构分为三大类：一是公共系统的工伤保险经办机构，二是农业同业公会，三是工商业同业公会。其中工商业同业公会是德国最大的也是最重要的工伤保险经办机构，包括了26家同业公会，参保的工商企业达300万家，参保人数达421.7万人，占德国工伤保险参保人数的90%以上。

　　预防优先

　　德国工伤保险体现出了鲜明的预防优先的特点。首先，在德国社会法典中规定了工伤预防作为工伤保险机构首要的使命与任务。“社会法典”第7章第1条规定：同业公会应该“使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的损害，查明工伤事故发生的原因，保障在事故发生时有效的急救措施，减轻工伤事故和职业病所导致的后果。其次是同业公会按照社会法典的规定将“预防、康复、补偿”作为自己的工作目标，并特别提出“先预防，后康复；先康复，后补偿”的工作原则。

　　在德国工伤保险预防、康复、补偿3项任务中，工伤预防具有最重要的地位。工伤预防体系实行双元制，即由两套体系负责工伤预防：一是国家劳动安全监察机构，根据国家法律对企业劳动安全行为进行监察；二是工伤保险同业公会依照法律规定可以采取一切适当的手段来帮助企业预防工伤事故和职业病的发生。国家劳动安全监察机构与工伤保险机构在工伤预防方面的作用互为促进，又互相不可替代。

　　预防工伤事故是同业公会的法定职责。同业公会工伤预防的任务和目的是加强工作中的安全和健康，减少对生命和健康造成的危害，控制事故的发生。同业公会开展工伤预防主要包括制定劳动保护规定、劳动安全监察、进行医疗健康检查、开展劳动保护研究、进行工伤预防宣传等几个方面。具体包括：

　　制定劳动保护方面的规定与规程。目前同业公会劳动保护方面的规定与规程总计有130个。这些规定与规程涉及到劳动保护的各个方面，包括机械安全设置、使用机器时的劳动保护用品等。同业公会在制定劳动保护规程与规划时，除了由同业公会自己的劳动保护专家参加外，还邀请雇主、雇员、工会和政府工作人员共同参加起草。经同业公会代表大会通过后，报联邦政府劳工部签署发布。这些规定与规程具有强制的法律效力，生效后印发给企业，企业必须遵照执行，否则同业公会监察员检查发现有违规行为的会通过调整费率予以处罚。

　　开展劳动保护监察和咨询服务。德国工伤保险工商业同业公会中设有技术监督机构和监督员，负责对企业进行劳动保护监察和提供咨询服务。同业公会拥有约3000名监察员，监察员主要职责是：监察事故预防和安全规章的执行；从事安全生产的培训和教育；提供安全技术咨询；对雇员进行安全知识考试；对企业进行安全设备检测；就劳动保护问题与雇主会谈，提出改进意见。

　　开展定期健康检查。健康检查主要针对受到严重职业病危害的人群，这是工伤预防的一项主要工作。德国的同业公会有170个检查中心，检查中心的医生不是治疗医生，仅负责健康检查。根据同业公会的规定，在一般情况下雇主招收新工人要进行劳动健康检查；特定工种的工人，必须进行定期检查。

　　安全教育培训。开展教育培训是同业公会开展工伤预防工作的重要手段。在德国经过学校体系的教育后，同业公会提供最全面的劳动安全培训。目前，工商业同业公会拥有36个培训中心，每年要培训35万人。培训中心用现代化手段，包括闭路电视、微机等开展教学活动。培训内容包括基础安全知识和进一步的劳动安全教育活动。培训费用由工伤保险基金支付。

　　开展安全技术研究。同业公会拥有3个研究院（所），开展如冲压设备保护、防火、防毒、防噪声等防护技术的研究及推广活动。

　　工商业同业公会每年从工伤保险基金中提取7%左右的费用用于工伤预防工作。德国的工伤预防已建立了取样、测试、软件分析、建立数据库等一系列工作程序，并为了防止工伤、职业病的发生或职业因素对人体潜在的损害，对职业危害因素（物理、化学、生物、心理）做了深入的研究，甚至细致到劳保用品是否达到国际标准、钢锯等工具的减噪及如何最大程度起到对工人的安全保护。通过坚持不懈的工伤预防工作，工伤事故逐年降低，据数据显示，2004年德国的工伤事故比1980年下降了70%左右。

　　康复优于补偿

　　康复优于补偿的基本原则，是德国积极的工伤保险思想的又一体现。他们认为，职工发生工伤后，重要的不是对职工进行经济上的补偿，而是要尽最大的努力，采取一切适合的手段，对职工进行最好的康复，使工伤者能够重返工作并享受生活，从而“降低社会总成本”。德国工伤康复包括医疗康复、职业康复和社会康复3部分。

　　医疗康复。医疗康复是为了帮助职工恢复健康。在德国对工伤事故的治疗采用最良好的医疗条件。医疗康复方面的主要措施包括：急救、门诊和住院治疗、家庭护理、提供药物和辅助用品。当工伤事故发生后，工伤职工首先被送往工伤医院或就近的医院进行急救，排除生命危险。经急救后，伤者被送到专门的工伤医院，继续接受治疗。对工伤医疗的全过程区别于一般性的医疗过程，由一位工伤医生负责对受伤害人员的检查、诊断和采用医疗措施的全过程。工伤医生同时要把工伤者的情况通过填写表格的形式，报告同业公会，以避免雇主对事故隐瞒不报。工伤医生填写的报告，也为同业公会了解工伤情况，进行统计分析提供了信息资料。同业公会共有专门的事故救护医院和职业病医院，分布在全国各个大区。

　　职业康复。职业康复是帮助工伤职工重新回到工作岗位。德国职业康复的一个特点是在医疗康复进行之中即开始提供职业康复，即非常重视“早期康复”。同业公会有负责职业康复的专门人员，在工伤发生之后立即同工伤人员及其家属保持联系，同工伤人员及负责医疗的医生制定康复计划以及需要进行的锻炼活动。

　　根据伤残者的身体能力、喜好和以前的工作，将其伤残后的潜在素质与其实现再就业的愿望合理结合，综合运用包括医学治疗、运动治疗、语言训练、假肢安装、体能测试、职业指导、职业培训等手段，恢复工伤人员的劳动能力，使其重返工作岗位。同业公会还帮助那些不能完全恢复过去劳动能力的人寻找新的合适的工作，对转业人员提供再就业前的准备，进行继续教育、培训。工伤保险机构提供再就业培训场所和费用，提供工伤职工及家庭在再就业培训期间的生活补贴。

　　社会康复。社会康复是帮助工伤职工重新回到社会，享受正常的社会生活。包括由同业公会出资设计并改建适合工伤残疾人员的住房，为工伤职工购买经过改装的汽车提供补贴，给工伤职工提供社会教育和心理咨询的帮助，给工伤职工提供家政劳动帮助，给工伤职工提供专门的康复运动，提供参加残疾人体育运动的路费补助等等。在德国，没有单纯的疗养过程，而是尽量创造条件，使工伤职工尽早重新融入社会生活中去。

　　对我国的启示

　　德国在工伤保险领域有庞大的管理体系。特别是德国工伤保险工商业同业公会有雇员2.1万余人，相当于其覆盖范围人群的0.5%(二千比一)。与其相比，我国现有专兼职从事工伤保险的工作人员不足8000人，而我们的目标覆盖范围人群在1.6亿以上，工作人员与目标覆盖人群的比例（超过二万比一）远低于德国。德国工伤保险工商业同业公会2004年总计94亿欧元的工伤保险基金支出中，管理费用为11亿欧元，占总支出的11.7%。反观我国《工伤保险条例》实施两年来，有21个省（市、区）成立了专门的工伤保险处（室）和经办机构，但各地工伤认定工作经费和工作条件还很不足，基础工作和机构队伍建设还远远不能满足工伤保险事业发展的需要，特别是省以下各级统筹地区这一问题更加突出。所以，要建立健全工伤保险制度，就迫切需要加强机构队伍建设。

　　工伤预防能大大降低事故的发生率，进而减少工伤康复和补偿的压力，降低工伤保险基金的支出，这是德国工伤保险制度经过120年的实践检验而得出的有力结论。加强工伤预防于企业、于个人、于工伤保险甚至于经济社会发展都有重要的意义，应当成为开展工伤保险工作的重要理念。

　　当然，我国的工伤保险目前还处于全面建设新制度的初级阶段，把工伤补偿作为工作的主体是客观发展的必然，对工伤职工来说，救治及工伤津贴也是当务之急，是保障工伤职工基本生活的必要手段。但从长远看，树立积极的工伤保险理念，抓好工伤预防，减少工伤事故对职工造成的伤害，更有利于保障职工权益，也有利于减少基金支出。

　　从德国高度重视工伤康复工作的经验看，“工伤康复可以降低社会总成本”的理念对我们很有借鉴意义。工伤康复不仅具有良好的社会效益，而且做好工伤康复从经济上讲也是“合算”的，表面看，工伤康复花了一点钱，但实际上，工伤职工通过工伤康复，能够生活自理甚至重新回到工作岗位，不仅对个人身心有益，而且会大大降低社会对工伤职工的投入。

　　德国的工伤保险范围覆盖所有职工，属于国家法定的强制性保险，一旦发现有企业不缴费的现象，企业要承担高额的罚款，甚至一定的法律责任。目前德国仅在工商业同业公会系统内即有36个工伤保险培训中心，每年为35万人提供培训课程。而我国目前的工伤保险一是地区进展不平衡，少数地区扩面进展较慢，个别地区一年中参保人数几乎没有增加，这其中除客观原因外，思想认识不到位也是重要原因。二是行业进展不平衡，矿山、建筑等高风险企业参保率不高，重特大矿山事故频发引起了全社会的高度关注。

　　对于工伤保险的培训，各级部门也要提高认识，制订切实有效的措施。一是经办机构要逐级加强管理人员的业务培训，在政策法规、经办流程、基金管理、康复预防等方面，通过举办不同形式的课堂培训、研讨交流、现场观摩等形式，提高工作人员的业务能力；二是通过经办机构深入厂矿和企业一线做好基层管理人员乃至工人上岗和职业安全人员的培训教育，提高广大工作人员工伤保险意识和基本业务素质，为我国工伤保险事业的发展奠定基础。