建立管理系统 健全监察机制——日本的安全生产监督监察机制

　　日本的安全生产工作在世界上处于较高的水平。20世纪50年代后，随着经济的发展，工业化水平提高，日本的安全生产问题突显。1961年，日本工伤事故死亡人数达到了历史最高的6712人。为加强安全生产和减少伤亡事故，日本政府制定了《劳动安全卫生法》、《矿山安全法》等一系列法律法规，建立健全了安全生产监督监察机制，形成了安全生产信息管理系统，实施了安全生产监督监察计划，加强了监察员队伍建设。

　　由于法律完善、机制健全、措施得当，日本安全生产事故起数基本得到有效控制，工伤死亡人数逐年下降。2006年，日本工伤事故死亡人数下降到1472人，比2005年减少了42人，连续9年保持在2000人以下。

　　日本在安全生产方面实行中央到基层的垂直管理体制，即中央（国家）、地方（都道府县）、基层（监督署）3级监督管理体制。在这种体制下，中央能够集中力量制定法律、政策并对地方监管机构进行管理和指导；地方监管机构能够集中力量制定监督指导方针和年度监督监察计划，对基层监督署进行管理指导，向中央进行汇报；基层监督署可以集中力量对所辖企业进行监督指导，向地方监管机构进行汇报。充分发挥了中央、地方、基层三方的优势，使三方在各司其职的同时又保持了良好的沟通和协作关系，促进了日本安全生产状况的好转。

　　监督监察机构及其职责

　　日本《劳动基准法》明确了厚生劳动省负责一切与工人安全、健康有关的事务，包括制定标准、管理规章、行政监察、工伤保险和中介机构的管理等。自1947年劳动省成立以来，机构名称虽有所变化，但安全卫生监管职责一直延续下来，并且相当稳定。2001年1月，日本厚生省和劳动省合并成立了新的厚生劳动省，把安全生产与职业病防治结合起来，以强化对安全和健康的双重监管。

　　厚生劳动省下设11个局，加上秘书处、政策计划与评估中心、社会保险机构及中央劳动审议委员会共15个部门。厚生劳动省劳动基准局具体负责劳动安全卫生事务，在47个都道府县设立了都道府县劳动局劳动基准部，基层监管机构则是设立在各厂区的343个劳动基准监督署，是厚生劳动省的派出机构，接受厚生劳动省的指挥和领导。

　　中央监管机构的职责

　　厚生劳动省劳动基准局是负责日本安全生产监督管理的中央机构，负责政策法规的制定以及对地方监管机构的监督指导。该局目前下设3个部：监督部、安全卫生部和工伤赔偿部。其职责包括：制定政策法规，编制对行业或企业的监督指导方针；对监督指导方针的背景、重点行业、工种、监督指导方法等进行指导；对地方监管机构是否按照监督指导方针结合地方实际情况开展监管工作进行监督指导；对地方监管机构的业绩、事故统计等报告进行汇总和分析；负责监察员的任免，并安排监察员研修、学习履行其职责所必需的理论和实务。

　　地方监管机构的职责

　　地方监管机构包括设在47个都道府县的劳动局劳动基准部，参照中央机构设置，劳动基准部下设3个处：监督处、安全卫生处和工伤赔偿处。其职责包括：编制并确定该地方的监督指导方针；对本地的监督指导方针进行指导；对基层监督署是否按照监督指导方针以及年度监督计划开展监督指导工作进行监督指导；对基层监督署的监督业绩和事故统计等资料，进行汇总和分析，并向中央报告。

　　基层监管机构的职责

　　设置在全国各地的347个劳动基准监督署是最基层的监管机构，下设3个科：监督科、安全卫生科和工伤赔偿科，直接对企业的安全生产进行监督和检查。其职能包括：制定年度监督计划，并就计划内容与地方监管机构协商；按照年度监督计划对企业进行监督指导；向地方监管机构汇报对企业实施监督的情况。

　　安全生产垂直管理的优点

　　中央能够集中力量制定法律、政策并对地方监管机构进行管理与指导，对法律法规及政策进行宣传贯彻。此外，还可以随时获取全国的实施情况信息，据此加强有关政策措施，并与全国性的企业团体和工会进行协商，委托他们对其会员团体进行指导。

　　地方监管机构能够集中力量制定监督指导方针和年度监督计划，对基层监督署进行管理指导，向中央汇报。地方监管机构结合当地企业、工种特点，在中央计划的基础上制定单独的地方计划。

　　基层监督署可以集中力量对所辖企业进行监督指导，向地方监管机构进行汇报。因此基层监督署可以掌握所辖区域内所有企业情况和事故情况，这样可以提高监察员的能力，同时还可以结合当地的实际情况进行监督指导。值得一提的是，日本基层监督署对企业的监督指导是根据其制定的年度监督监察计划而开展的，原则上实施监督指导时事先不通知企业。

　　安全生产信息管理系统

　　日本安全生产监管机构通过对企业基本信息（包括安全生产信息）的收集整理，建立企业信息管理系统，并对企业信息等进行在线汇总分析，并将其应用于政策制定、现场监督指导中，有利地提高了监督监察的效率。

　　日本安全生产信息管理系统由就业信息、劳动事故信息、特种设备信息、监督监察信息、许可证管理信息和尘肺管理信息等6方面构成。各级监管机构可以通过该系统有效地开展工作。

　　中央监管机构可以利用这些信息作为制定行政管理方针和监督指导方针的基础资料：作为制定政策计划的基础资料；作为制定法律的基础资料；公布各种统计数据。地方监管机构可以利用这些信息作为制定监督指导计划的基础资料；基层监督管理的基础资料。基层监督署可以利用这些信息作为年度监督监察计划的基础资料；对企业进行监督监察时的基础资料。另外，还可以利用该信息管理系统建立其他工作系统，如监督指导计划制定支持系统、工伤保险业务支持系统、通知、事务联络信息管理系统和电子申请系统等。

　　安全生产监督监察计划

　　制定监督监察计划

　　劳动大臣每5年制定一次防止劳动事故五年计划，计划中规定了事故预防的重点对策和降低伤亡事故的目标。1958年开始实施第一个五年计划，2008年又制定了第11个劳动事故防止五年计划(2008—2012)。各都道府县劳动基准局在此基础上，制定相应的方针计划，基层监督署也制定了工作计训。

　　每年年初，中央监管机构将制定行政管理方针及监督监察通告，各地方监管机构根据本地区实际情况制定年度监督监察通知，各基层监督署制定具体的年度监督监察计划。

　　制定监督计划时，一般需要参考以往的工伤事故状况、伤亡事故信息、健康检查状况、监督指导(违法)状况、监管区域的经济指标和职工访谈情况等基础资料。

　　监督指导的分类

　　监察员根据监督计划对企业进行现场监督指导。监督指导包括：定期监督、再监督、事故发生时的监督、申诉监督、事故调查和司法处理等。

　　基于企业信息，实施计划性的监督指导

　　中央监管机构根据各方面的资料，确定监管的重点行业、工种和作业场所。基层按照确定的这些行业、工种、作业场所和地方的指导方针，制定年度监督监察计划，选择企业。适时通过邮寄的方式向企业发送调查问卷，把那些没有回信的企业、回信但内容可疑的企业以及安全生产方面存在问题的企业作为选择对象。利用信息系统里面记录的企业信息，将以往监督过的企业分为3个级别，从问题最多的第一级的企业中选择监督对象。

　　针对选定的企业，依据当年的监督情况进行分级：第1级，“目标达成基准”未达标的工厂企业；第2级，达到“目标达成基准”，但未达到第3级水平的工厂企业；第3级达到“目标达成基准”，而且已确立安全管理体制、制定和贯彻作业标准和实施作业前检查等工作。

　　监察员队伍建设

　　日本《劳动基准法》规定厚生劳动省劳动基准局、都道府县劳动局劳动基准部和劳动基准监督署设劳动基准监察员。目前，日本全国共有安全监察员3466名（其中厚生省劳动基准局37名，劳动局劳动基准部789名，劳动基准监督署2640名），监管范围涉及570万家企业的5400万工人。

　　高度的专业性

　　日本监察员需要对企业进行监督监察和指导，发现其生产工艺中存在的危险性和有害性，并对其改善方法进行指导。当企业存在违法状况时，还需要依据法律进行处理。因此，日本监察员不仅需要具备有关现场的作业、原材料等的安全卫生知识，还需具备相应的法律知识。

　　公平和独立执法能力

　　日本监察员在进入企业现场，发出停产指令时，需要严格依据法律行使其司法权限。因此，监察员必须在具有保护劳动者生命安全的强烈使命感的同时，保持独立于企业的公平性。

　　高度的法律权限

　　面对优先追求经济利益的企业主，监察员必须要求其改善作业现场，把保护劳动者的安全健康放在第一位。为此，必须从法律上赋予监察员高度的司法权力等权限。

　　为确保监察员具备专业性、公平性，在录用监察员时，需要从知识、经验等方面实施严格、独立的录用考试，保证选拔优秀的监察员。在日本，年满22—29周岁的人员才有资格报考监察员。考试分为监察员A(文科)、B(理科)两种。

　　为适应企业生产技术的不断提高，以及企业生产工艺、作业方法、原材料的不断变化，必须采取有关保障措施，确保监察员在录用后还能接受定期的培训，使其一直能够了解现场的状况并对企业进行有效的监督监察和指导。