美国FEMA与我国灾害应急救援指挥体系建设

　　美国是自然灾害比较多的国家之一，美国有关机构在处理一系列危机事件的过程中，积累了较多的经验，逐步健全了危机应对机制和危机管理机制，形成了较为科学的灾害事故应急救援指挥体系。本文通过分析美国FEMA的指挥体系和模式，积极探讨新形势下我国的灾害应急救援指挥体系建设。

　　一、灾害应急救援指挥体系概述

　　灾害应急救援指挥体系是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件的抢险救援活动实施组织领导的一个科学、有效、运转良好的组织系统。指挥体系通常包括组织体制、运行机制、法制基础、保障系统等四个方面。它们是衡量指挥体系整体功能的重要指标，直接影响着系统的正常运行，具有不可替代的作用。

　　二、美国FEMA指挥体系基本要素分析

　　美国FEMA机构成立较早，随着社会的变迁，也经历了一个不断发展的过程，最终形成较为完善的危机应对国家反应机制。

　　（一）FEMA指挥体系的组织机构建制化、救援队伍专业化。美国联邦紧急事务管理署（FEMA）成立于1979年，下设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室又下设七个机构。FEMA总部设在首都华盛顿特区，在全国分设10个地方事务机构，在马里兰州设有一个紧急援助中心和一个培训训练中心。它过去一直是个独立的联邦机构，自2003年3月起，成为新成立的国土安全部的四个下属部门之一。

　　应急指挥层次分明、程序严格。在美国,当发生灾害后,首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时,提供补充性的帮助”。当州提出援助请求后,FEMA 在当地的事务局会评估当地损失,向总统提出建议报告,总统据此决定是否发出救援命令。命令一旦发出,政府机制将会通过FEMA进入紧急状态,一系列应急机制将会运转起来。

　　救援队伍分工明确，专业性较强。FEMA机构现有全职工作人员2600名，这些人员分布华盛顿的总部以及区域和地方的分部、山地气候应急中心和马里兰的FEMA培训中心。另外，FEMA还有4000名左右灾害援助后备人员，他们在灾害发生之后可以随时提供援助。

　　（二）FEMA指挥体系运行机制科学化、处置过程程序化。机构制订了覆盖面广、内容详细的应急计划，明确了27个不同联邦部门和机构在各种不同灾难情况下所承担的责任，为实行统一指挥打下了良好的基础。在应对突发事件和灾难的过程中，它基本能按照属地为主、分级响应的原则，有条不紊地进行处置和增援，灾难事故处置升级程序科学合理、及时有效，避免了临时动议、随机指挥、越级指挥的现象。在应急恢复阶段，能充分借助政府和各个层面的力量。发生灾害事故后，联邦应急管理局能根据灾情的变化，及时调用一些地方志愿者和有关机构，大大降低了灾难的破坏程度。在处置2001年“9•11”恐怖袭击事件和2005年9月新奥尔良的“卡特里娜”飓风灾难过程中，从正反两个方面反映了美国应急救援指挥的运行机制。

　　（三）FEMA指挥体系的法制基础规范化，救援行动法制化。随着危机呈多元化发展趋势和对危机的认识不断加深， 1976年，美国制定了《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序、紧急状态的时间限制、紧急状态下总统的权力、政府财政支出等问题，随后及时进行了修订。美国还根据《紧急状态法》制定出联邦紧急事务管理局针对不同行业、不同领域应对紧急状态的实施细则，保证在发生突发事件时，政府可以根据法律规定的管理基本制度和一般原则来迅速应对，从战略的角度提高政府的危机管理能力和应对危机的反应能力。9•11事件后，美国就紧急状态应对预案和法规作了更加周密细致、严谨可行的修订，从而基本完成了整体性的危机管理法律框架。这样，既为各部门和机构参与处置灾害事故应急救援提供了法制依据，又避免了各部门职责不清、随意作为的现象。

　　（四）FEMA指挥体系保障系统科技化，救急资源多样化。在指挥体系的硬件设施建设方面，美国依靠成熟的计算机网络，建立了一套反应及时、运转高效、统一调度的指挥体系，能在较短时间内针对灾害事故采取有效措施。同时，还建立了一套迅速增援、有效补给的人员和装备制度。各职能部门在平时已根据应急计划进行了针对性训练，对有关机构的职责、计划和工作流程非常熟悉，还充分掌握了可利用的各种资源。这样，能积极配合，尽快实施救援，提高了工作效率。

　　在应急财务经费处理方面，历届美国政府都非常重视FEMA的工作，能依据经济发展和社会状况，不断加大FEMA的预算经费，以更有效地防灾减灾。联邦应急事务管理局还根据工作计划，即对各种可能发生的危机在监测、预防、管理等方面的孰轻孰重，提出优先财政预算，把各种分散的管理，通过预算控制，纳入统一的计划中。通过制定预算赋予计划的设计者、协调者的权力，有效地进行工作协调，从而也避免由于争夺部门利益而引起的财政浪费。

　　三、美国FEMA给我国灾害应急救援指挥体系建设的启示

　　近年来，我国各类灾害事故和危害公共安全事件，如地震、冰灾、洪灾、交通、卫生、火灾等事故时有发生，还有恐怖事件随时都可能发生，特别是今年年初的南方冰雪灾害，“5.12”四川汶川大地震，给我们造成了严重损失，也促使我们进一步探讨灾害应急救援指挥体系建设。美国FEMA在灾害应急救援管理与指挥方面进行了大量实践，积累了一些经验，尽管中美两国国情有所不同，但我们可以借鉴其好的经验，吸取教训，积极准备，尽快形成指挥统一、组织严密、反应迅速、处置高效的指挥体系，从而更好地处置各类突发性灾害事故或恶性事件。美国FEMA对我国灾害应急救援指挥体系建设的启示主要有以下方面：

　　（一）整合各类救援机构，形成统一高效的指挥组织体制。2005年3月，我国成立了国家突发公共事件应急委员会，各县级以上人民政府相应成立了此类机构。该委员会相当于联络协调的办公室。一般情况下，由有关职能部门全权负责处理某种类型的灾难事故，只有在遭遇重特大灾害事故时，才立即启动，通常发挥指挥协调的作用。这看似节约了大量人力、物力资源，实际上容易造成各自为政，没有有效整合资源，为难以按责实施救援留下了隐患。一旦需要处置大型灾难性应急事故，容易出现指挥层次不清、难以统一的局面，直接影响事故的救援。为避免这种现象，应该在国家突发公共事件应急委员会下再设置分支机构，并将国家相关部门的一些机构吸收为常设单位，定期组织召开联席会议，明确各自的职责，分析当前可能遇到的灾难险情，随时修订完善各类应急计划，使之更加切合实际、更能发挥每个部门的作用。我国正在完善政府的社会管理和公共服务职能，特建议组建国家、省、市、县四级应急委员会，将其作为各级政府的一个综合职能部门，协调政府有关部门、相关社会力量，开展应急工作，把“应急”纳入政府和社会的正常工作，统管应急指挥和紧急救治业务运行。一些执行监测和应急的部门可以划归应急委员会领导。应急委员会主任应由同级政府主要领导担任，便于全权指挥、协调，真正把社会公共突发事件的监测和应急处置纳入工作轨道。应急委员会平时抓公共突发事件监测、应急预案制订、应急演练、应急教育、防范减灾；突发事件发生时，动员各方力量，组织应急反应，进行应急指挥。

　　在应急指挥方面，大多数情况下，我国能迅速成立灾害现场处置总指挥部，对所有参战的单位进行有效调度，能围绕抢险抗灾救人的目标实施救援。而在参与处置突发性的大型灾难时，参战救援队伍的隶属、组成、救援人员的综合素质各不相同，加之，平时很少进行针对性训练。在实际救援过程中，有一个相互熟悉、逐渐适应的过程，对处置灾难性事故的进程有直接而重要的影响。为此，我们要在统一指挥机构的领导下，有计划、分专业、分批次地进行训练，并定期进行合成训练或者模拟演练，以提高救援队伍的综合素质和整体作战能力。

　　（二）扩充抢险救援人员编制，加大对专业人员培训力度。从形势发展来看，各类灾害事故发生的数量和频率都在增加，而人员编制却没有得到相应的增加，难以及时应付一些大型的突发事故。尽管在四川汶川地震发生后，国家编制机构对消防等部门的编制有所增加，但仍难以适应新形势和新任务的需要，需要结合各地实际情况，进行一定的扩充。在专业人员的培训方面，我国的一些职能部门和机构加大了对专业人员的培训力度，但国家没有建立一个综合性的培训机构，且按计划、分层次进行综合培训的内容较少，导致各职能部门之间对彼此的职责、应承担的救援任务、各自所拥有的装备资源等不太清楚，相互协作救援的程序和内容不太了解，影响了应急指挥的响应程度和实际处置能力。在训练方面，要通盘考虑，稳步推进。可以考虑由当地党委政府牵头，按照当地的应急计划，规定培训内容，统一培训教材，经常性组织有关部门的领导和救援力量进行合成训练，提高其综合素质，建立良好的协作关系。

　　（三）健全各类运行机制，实行精确化、一体化指挥救援。在长期的实践中，我国有关职能部门积累了一些经验，基本上能处置本系统内发生的灾难性事故。因部门之间交流合作的机会少，又很难遇见综合性强、涉及面广的突发性灾难事故，导致在重特大灾害事故的应急指挥体系中，容易出现工作被动、人员忙乱、定位欠准确，职责不明晰等现象。避免这种现象，要严格贯彻“统一指挥、分级响应、属地为主、公众动员”的原则，积极建立预警防范机制、快速反应机制、评估补偿机制、信息通报机制，认真制订好综合性的应急计划，将各部门的应急计划涵概其中，尽量避免应急计划的项目欠缺、效能较弱、内容空泛等情况，制订具体的、操作性的工作细则，从而让各部门明确自己的指挥权限和工作任务，自觉服从总指挥部的领导、指挥和协调，而不是在现场随意指挥和越权指挥。另外，还要在运行机制中明确各类灾害救援的主体，赋予其一定的权力。在这方面，要注意各职能部门应急计划之间灾害等级的相互协调一致，而不是各自制订一套标准，互不兼容，难以实施一体化调度和指挥。

　　（四）建立健全各类法规，夯实灾害事故应急指挥法律基础。我国的灾害管理还缺乏完整的法律体系，缺乏统一的国家防灾减灾基本法保障。尽管我国出台了不少相关法律，如防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法等，但都是单灾种防灾法，若从建立防灾减灾法律体系上看，即使所有部门单灾种防灾法全部完成，也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。诸如美国、俄罗斯等一些西方国家已将综合减灾法作为第一层面的大法，它不仅仅规范社会各阶层的防灾行为，更从一定意义上明确了这些国家可能的灾害性质及频发状态，对唤醒公众十分有利。因此，要结合我国国情，出台一部《国家紧急状态法》，或者在宪法中明确写上公共突发事件监测和应急处置内容，制定紧急状态法和一系列主要公共突发事件监测和应急处置的法律法规、实施细则等。

　　（五）整合信息通讯指挥系统，加强应急指挥信息网络建设。随着科学技术的广泛应用，我国各职能部门加快了信息网络建设，配置了大量现代通信设备，在一定范围内实现了应急指挥自动化，并逐步加强了部门间的协作，如119、110、120指挥中心已进行资源整合，大部分地区实现了“三台合一”，取得了一定效果。但从整体上讲，综合性强、数据容量大、反应灵敏的指挥系统还没有真正建立，无法充分利用各类信息资源，保障应急管理体系的高效运转。各部门的指挥系统还没有做到相互兼容、有机统一，特别是在实际应急指挥过程中，不同处置任务的分指挥员之间无法及时有效进行数据交换、信息交流，难以准确快速传递信息。当前，全国科技强警和金盾工程正在迅猛推进，要抓住这一机遇，及时进行资源整合，完成信息网络的升级改造。同时，需要一个具有足够指导性和强制性的法规，来解决应急管理所需要的信息资源建设、利用和维护问题。无论是专门针对应急管理领域，还是借助应急管理体系的信息化建设，订立一个电子政务方面的法律（类似美国的ITMRA法案）显得尤为重要。

　　（六）建立应急经费保障体系，提高防灾减灾的保障能力。要结合当地经济发展状况，建立与经济增长和社会需要相一致的应急经费保障机制，以法律的形式明确每年政府的财政预算支出比例，设立专门基金，用于进行灾害预防、处置、受灾补偿、设施恢复等项目。除此之外，还要动员社会各机构、各阶层的力量，诸如民政部门、保险公司、慈善机构等组织，定期进行资金募捐，以平时备急需，形成全方位、多渠道的抗灾赈灾救援体系，为政府承担一定的经费开支。同时，要建立科学规范、切实有效的评估机制，对灾难事故造成的损失，进行准确评估，能为政府进行补偿提供必要的依据，使有限的资金用到刀刃上，防止专项经费被侵占挪用。另外，要根据不同地区的安全要求，有重点、有计划地购置各类救援器材装备，储存粮食、药品等必要的物资，积极做好应对各类灾害事故的准备。当前，承担大量灭火救援任务的消防部队正积极尝试成立战勤保障大队，他们在平时的灭火救援和这次四川汶川地震灾害救援过程发挥了重要作用。因此，要根据形势发展需要，进一步推广和完善这种战勤保障模式，既可以充分利用有限资源，又可以提高整体保障水平，更好地服务应急灾害救援和灭火需要。

　　我国的灾害应急救援指挥体系建设面临着一系列的机遇与挑战，只有充分考虑国情，善于借鉴其他国家一些好的经验，才能建成有法可依、机制完善、运行高效、保障有力的现代应急指挥系统。