国家技术监督检验检疫总局 锅炉压力容器安全监察局 宋继红
锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、厂内机动车辆、客运索道、游艺机和游乐设施、防爆电气等特种设备(以下简称锅容管特)是工业化大生产中必不可少的生产工具，促进了经济发展和人民生活的提高。但它同时也存在一些危险性。尤其是不当的设计、制造和使用时，会发生事故，造成危害，因此国际上也将这类设备称之为“危险性设备”。随着工业生产的不断发展，锅容管特的规模、复杂程度与日俱增，其危害程度也越来越大。这些设备一旦发生事故，往往造成操作人员或公众的人身伤害，给企业或社会造成财产损失。在工业发达国家，早在18世纪中叶就开始研究这些问题，并逐步形成了行之有效的安全监察体制。在国际上对锅容管特的安全监察有以下特点：
一、安全监察的范围
对“危险性设备”的安全监察，国际上无统一的范围定义，各国均根据本国的特点和历史形成的习惯而定，从各国负责锅容管特监察机构的工作范围看，大多数国家实行强制性安全监察管理的设备包括：蒸汽锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、索道、游乐设施、电器设备等，有的国家还包括汽车、大型金属结构、危险品储运设备如气瓶、汽车罐车、铁路罐车以及核设施、工程机械等等。
二、建立健全完善的法律法规标准体系
要保证锅容管特的安全使用，除保证设计符合要求外，还必须确保其制造和安装的安全质量。由于在安全质量上的投入对企业不产生直接的经济效益，所以一些企业不会自觉地保证在安全质量上有足够的投入，因而会最终造成产品安全质量不符合要求，有的还会带有缺陷，影响设备的正常使用。要保证制造企业的投入，就要对企业从外部采取法律、行政等手段对其施加约束，如政府干预、同行竞争、用户选择等。其中政府的干预起着主导作用。在一些发达国家，政府干预主要体现在制定相关的法律法规，组织制定或认定技术标准，设置专门机构或指定机构负责日常监督和管理工作，授权专业技术权威机构对有关企业的有关产品进行监督检验，对有关企业进行资格许可等工作。
各国在制定与锅容管特有关的法律时，也没有统一的做法，有的国家有专项法律，如德国有设备法；有的国家在相关法律中涉及特种设备，如日本在高压气体管理法和劳动安全卫生法中规定了锅炉压力容器的要求；有的国家没有联邦一级的法律，但在地方有专项法律，如美国在联邦一级基本没有锅炉压力容器的专项法律，但在各州，一般都有专门的法令要求，美国锅炉压力容器检验师协会提出的“锅炉压力容器安全法”，它虽然不是法律，但用于指导各州制定相关法律，美国有50个州，其中有48个州明令执行，可以说起到了法律的作用。
欧共体采取颁布“欧共体指令”的形式，统一欧共体内部在安全、健康、环境保护等方面的要求，并规定严格程序和限定时间要求欧共体各成员国履行欧共体指令，使得欧洲走向一体化。欧共体己颁布了23个指令，其中有三个指令是关于承压与特种设备的，即《欧共体、指令94／9／EC——关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令》、《欧共体指令97／16／EC——关于统一各成员国有关电梯的指令》、《欧共体指令97／23／EC——关于统一各成员国有关承压设备的指令》。
在涉及锅容管特的法律或政府规章中一般包含下列内容：
(一)适用范围
大多数包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、防爆电器等。
(二)立法程序
一般在立法中规定由某个部门组织法律的起草工作，通常组织一个起草委员会，由政府部门代表和制造、安装、使用、科研等部门或行业的代表组成，将与锅容管特相关的行业或部门的意见反映到委员会，使委员会的决定能够照顾各方利益。这些代表不从政府部门领薪水，但可报销与起草法律有关的活动的开支，委员会的领导为负责管理锅容管特事务的政府部门，负责工作规划，经费预算等。政府部门充分尊重委员会的决定，法律有关内容均由委员会决定。
(三)对锅容管特产品的安全要求
各国在法律法规中要求锅容管特产品设计、制造、安装等方面，制造、安装企业必须满足有关规范或标准的要求，如在美国应满足美国机械工程师协会(ASME)的锅炉压力容器规范(BPV)的要求，德国在法律文字上为“相应的技术标准规范或社会公认的规程”，在实际工作中一般指AD规范、蒸汽锅炉技术规程(TRD)、压力容器技术规程(TRB)、压力管道技术规程(TRR)等技术规程，这些规程均在德国的政府公告上公布，均由德国劳动社会保障部组织起草，具有强制性。同时，在法规或技术规章中还授权一些经过政府部门认可的技术权威机构对产品的设计制造或安装进行监督检验，以证明企业生产的产品能满足国家法律法规的安全要求，否则不得使用。对正在使用的设备要进行使用登记，在一定的时间内进行定期检验。
(四)对有关单位的要求
锅容管特的设计、制造、安装、使用、修理改造和检验单位的工作对其安全运行有重大影响，这些单位必须具备一定的设备、人员条件和管理水平，对具备的条件要进行评审，对具备条件的颁发资格证明，允许从事相应的工作。在技术规章中要详细规定这些单位应具备的条件，一般要求有相应的设备、专业技术人员、质量管理体系，同时在审查时要检验或测试产品的安全技术性能，以证明该单位有生产满足国家相应法规要求的产品的能力。
在制造方面，比较著名的有美国ASME的锅炉、压力容器、压力管道、安全阀制造许可证，美国全国锅炉压力容器检验师协会(NBBI)的锅炉、压力容器、压力管道、安全阀修理许可证，德国技术监督协会(TUV)的锅炉、压力容器许可证，德国供气供水协会(DVGW)的管道安装许可证和压力管道元件制造注册证。这些许可证制度与ISO 9000有较大不同：一是通过法律的授权带有强制性，有关企业必须取证，否则不能生产；二是除了要求企业建立质量管理体系外，还在很大程度上重视产品质量，考察企业实际能力和工作质量；三是在许多技术细节上有明确的规定，如对材料、焊接、无损探伤、热处理、水压试验、产品的技术档案和质量证明文件等，在相应的技术规章或规范标准中都有具体规定，在审查时重点要考察企业是否能满足这些规定。
对从事锅容管特的监督检验和定期检验的单位一般由政府部门认可或授权，这种授权可以在法律法规中体现，也可以由政府发文确认，在德国的设备法规中规定从事锅容管特检验的机构有德国技术监督协会(TUV)、德国国家材料检验局(MPA)、德国供气供水协会(DVGV)；在美国有些州有政府部门所属的官方检验机构，有经过政府部门认可的用户检验机构和保险公司的检验机构；在日本的高压气体管理法中规定了高压气体协会(KHK)，在劳动安全卫生法中规定了锅炉协会负责锅炉及压力容器的检验任务。
对锅容管特用户要求使用合格的设备，对在用设备进行定期检验，对操作人员进行安全操作培训，要接受政府部门的监督检查，为其提供方便，当发现有违法行为时要对企业进行处罚、问题严重的政府部门有权下令停止设备的运行。
各有关单位要交纳产品监督检验、技术鉴定、单位和人员资格认可等工作费用，用于非政府机构从事政府授权的工作的开支。这些非政府机构为非营利性机构。
(五)对有关人员的要求
在锅容管特的设计、制造、安装、使用、检验的工作中，有些特种人员的工作质量影响设备的安全性能，比如：从事设计审查的人员；制造单位的质量负责人；安装单位的质量负责人；检验单位的检验员(师)；使用单位的设备管理人员；从事无损探伤的工作人员；焊工等。这些特种人员的条件、考核内容、程序及考核机构或考核人等内容一般在各国的技术规范或标准中做具体规定，但可以追踪到法律法规或技术规章。
由于检验员在安全监察中的作用非常重要，直接在第一线工作，监督国家有关技术法规的执行，所以许多国家在法律法规或行政规章中规定了检验员的资格条件、批准机关等内容。检验员一般由政府部门任命或注册。如德国的检验员由各州政府中的管理部门批准检验员资格，并向社会公布。在美国实行检验师制度，分总检验师、副总检验师、特别检验师、使用者检验师。总检验师由各州政府任命；特别检验师由美国锅炉压力容器检验师协会考核，由州政府颁发任命书或合格证；使用者检验师经美国锅炉压力容器检验师协会考核，由所雇用公司颁发任命书。
其他特种人员资格一般政府部门不介入，有一些专业团体或雇主负责培训考核，如在德国无损探伤由无损探伤协会考核，焊工由焊接工程师考核，焊接工程师由焊接协会培训考核，焊工由焊接或焊接技师(相当于制造和安装单位的质量负责人)考核，他们一般从事单位的焊接管理工作和质量保证工作。使用单位的设备管理人员一殷由行业协会培训考核。
(六)对违法的处理
各国法律对违法行为都作了处罚规定，这就增强了法律的效力。如美国在锅炉压力容器安全法中规定：在本法生效后，任何单位使用没有检验合格证的特种设备都是非法的，对设备的所有者或使用者法院可以罚款或拘禁，每一天的非法运行可视为一次单独的违法行为。在德国的设备法中规定：对应取得相应资格而未取得，但从事相应生产活动的，或未向有关部门如实反映锅容管特安全状况的，可处以罚款；对因某些企业违反有关法律法规规定而导致人身伤亡事故的，可处以罚款或拘禁。
除了法律之外，有的国家还制定政府的法规。如德国，在设备法下，根据各种设备的不同特点，制定了以下几个法规，由联邦政府颁布：
1．蒸气锅炉条例(BGBI，1990IIS，885，1024)
2．压力容器条例(BGBI，IS，1171)
3．电梯条例(BGBI 1990IIS，885，1024)
4．在爆炸危险场合中使用的电器设备条例(BGBI，IS，2422)
5．乙炔条例(BGBI，IS，220)
6．医用器械条例(BGBI，1990IIS，885，1025)
7．饮料设备条例(BGBI，IS，2044)
8．可燃液体条例(BGBl 1990IIS，885，1024)
9．高温气体管道条例(BGBI，1990IIS，885，1025)
日本在高压气体管理法下有“高压气体管理法施行令”，劳动安全卫生法下有“劳动安全卫生法施行令”。
这些法规一般根据法律的授权将一些管理的内容进一步细化，主要规定一些办事程序、办理具体管理事务的部门、提出最基本的安全要求。在行政法规中，安全要求的提法有两种：一是指明哪些要求按哪个规范标准；二是提出安全要求的基本原则。
在法规之下是安全技术规章，在其中提出安全技术的要求。有些技术规章有的是在法规形成之前就存在的，往往是一些社会团体提出并得到社会公认的。在这种情况下，在行政规章中承认其地位使其成为强制性的规范。比较著名的有美国的ASME锅炉容器规范，德国的AD规范。还有一些规章是政府部门组织有关专家和有关行业的代表制定的。如德国的蒸汽锅炉技术规程(TRD)、压力容器技术规程(TRB)、压力管道技术规程(TRR)；日本通产省的“一般高压气体安全规程”、“液化石油气安全规程”、“特定设备检查规程”、“容器安全规程”，劳动省的“锅炉压力容器安全规程”。
在技术规章之下，是大量的技术标准，这些技术标准一般由有关技术团体制定，如德国的TUV，DVGW的技术指导文件或标准，有的是各国的标准化组织制定的标准，如德国的DIN标准，日本的JIS标准，英国的BS标准等，在这些标准中都有锅容管特的有关内容。但这些标准同本国的锅容管特技术团体有密切的关系，许多标准就直接由这些技术团体起草。
总之，形成完善的锅容管特法律法规体系，是有效实行安全监察的基本保障。在法律法规的起草中，政府的管理部门和技术团体起到中坚作用。随着对锅容管特安全问题的不断认识，各国制定法律法规及技术规章和标准的要求也趋向一致。尤其是在欧共体内，经过多年的协调和努力，终于分别颁布了《欧共体指令94／9／EC——关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令》、《欧共体指令95／16／EC——关于统一各成员国有关电梯的指令》、《欧共体指令97／23／EC——关于统一各成员国有关承压设备的指令》。这三个指导性文件用于指导欧共体各国制定相应的法律法规，它要求在一定期限内，欧共体成员国都必须以该文件为框架制定相应的法律法规，消除各国在安全管理和技术标准上存在的差异，以形成统一的欧洲市场。
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