安全文化网 www.anquan.com.cn
寓调研于工作之中，以调研促进工作，让调查研究与日常工作对接，这是北京市安监局在工作方法上的独特尝试。这一尝试不仅使该市的安全监管步入创新之路，还有效激发了全市安监人员带着课题工作，在工作中思索，在思索中发现，在发现中高效工作的主观能动性。
背景：安全调研折子工程 北京是我国的首善之区，2006年北京市的人均GDP超过6200美元，处于中上等发达国家或地区的平均水平，这表明北京市的经济社会发展已经进入工业化后期；但是，抛开消防和道路交通等公共安全领域，仅从工矿商贸企业的工伤事故来看，拿2006年和2005年比，工亡人数多了21人，甚至比2004年还多19人。须知，2005年的人均GDP是5400多美元，2004年是4300多美元。这似乎有悖“安全生产阶段理论”的说法。那么，又是什么因素使北京市的生产安全起伏不定呢？
北京市安监局不得不扪心自问，尤其是在奥运即将到来之际，这一自问成了北京市每个安全工作者的心病，这一自问催生出一项全市安监系统总动员的“安全调研折子工程”。
值得关注的是，在北京市安监局“安全调研折子工程”推进过程中，调研人员发现，影响北京市生产安全的因素，大多在别的地区也普遍存在。一个比全国人均GDP高出4000多美元的发达地区，其存在的问题居然缺少个性，居然与本地区经济发展水平不同步。例如基层安监队伍力量弱、乡镇安监人员无执法权、事故查处与日常监管脱节、监管职责不清，等等。其中有些问题在低GDP地区都已经解决，例如“委托执法”等。这些发现告诉人们，影响北京市生产安全的因素，除去人们视线之外的，对已经浮出水面的问题，必须尽快制定措施予以解决。对此，北京市安监局副局长张树森说，解决问题固然是当务之急，但不能盲目，得从调查研究入手，磨刀不误砍柴工。必须有充分的调查和研究，并找到导致这些问题存在的本质原因，从根儿上来解决。
最近，在“安全调研折子工程”进程过半之际，本刊特意走访了北京市安监局副局长张树森、北京市安监局副巡视员汪卫国、北京市安监局研究室主任李东洲。
选题：为安全决策寻根问底
要善于选择调研课题，抓住急需的，针对性强的，能直接转化为执行力的。因为我们所做的都事关决策。——汪卫国
现代职业安全：今年1月和3月，北京市安监局先后两次发出通知，列出近40个针对性很强的课题，要求局属各业务部门和直属单位、各区县安监局深入基层、深入生产一线，全方位地开展调查研究工作。请谈谈当初选题的思路和课题的落实情况。
汪卫国：我们的选题涉及到体制、制度、机制、技术等四个方面，总的来说是按照“三个加强”、“八个如何”来考虑的。“三个加强”，一是加强对全局性、战略性、前瞻性问题的调查研究，二是加强对全市亟待解决的重大突出安全问题的调查研究，三是加强对高危行业生产安全影响因素的调查研究。“八个如何”，一是如何解决执法不严的问题，二是如何建立联合执法工作机制，三是如何实现保险业与安全生产的良性互动，四是如何进一步落实两个主体、两个责任制，五是如何提高执行力，六是如何建立完善综合监管体系，七是如何建立社会舆论监督机制，八是如何加强对高危行业的监管。我们将每一个课题都作为任务布置下去，落实到各业务部门和各区县局的主要领导人头上，要求他们做好调研的组织协调工作，在规定的时间内完成调研报告。
现代职业安全：这些选题既涉及认识论，又涉及并侧重于方法论；既有宏观管理层面的，也有微观技术层面的。例如影响安全生产若干因素的研究，这是以经济社会为大背景的课题，同时也是探索中国特色高GDP地区生产安全实现方式的课题，做好了，其成果具有宏观指导意义。
汪卫国：这确实是我们部署“安全调研折子工程”的初衷，因为高GDP地区的安全问题，应该有高GDP的特点；但这一特点是什么，我们想通过调研找到答案。生产安全监管方式的研究、事故统计分析机制的研究、工业企业事故上报制度的可行性研究、生产安全监管体制和监管队伍建设的研究、基层安全员素质调查、注册安全工程师在企业的作用研究、基层组织监管作用如何发挥的研究、乡镇街道安全检查存在的问题及对策研究、执法检查机制和工作关系的研究、建立安委会绩效考核体系的研究、企业分级分类监管办法的研究、作业场所职业卫生及其监管现状调查、重大危险源监控现状调研、危化品生产储运现状调查、应急救援体系建设及运行管理研究，这类课题从安全监管的体制机制，各级组织的安全职责，安全监管人员的基本素质、执业资格，不同生产企业、不同经营场所的对症监管入手，其最终目的是探索解决问题的长效方法。
中小企业生产安全现状调查、务工农民事故多发原因及对策研究，这虽是一个共性问题，但对于已经步入工业化后期的北京来说，这应是一个独特的选题，它代表了北京市安监局对城市生产安全工作的思考，意欲为中小企业的生产安全和务工农民的职业安全寻找实现的突破口。因为处在工业化后期的首善之区，对以传统产业为主的中小企业的生产经营活动，应该实行严格的安全准入制度，安全技术中介服务要到位，安全培训考核体系要在现有的基础之上建立完善。
空调安装及外墙清洗作业安全状况的调查等，这类课题的意义不在技术上，而在引导人们对一些在技术上处于低端的、浅层的，又是人们司空见惯的危险作业的关注；它告诉人们，这是高处作业，可以借鉴的作业标准是有的，避免出事的措施是现成的，又是简单可靠的，关键是经营者和安全监管者要知道这些规章制度和作业标准在何处，并将其告诉从业人员。
发现：存在的问题与高GDP大相径庭
课题确定后，调查是基础，不仅要大量收集第一手资料，还要有发现新问题的慧眼，为深入研究提供更有价值的素材。——李东洲
现代职业安全：据了解，目前整个调研计划已经过半，前期调查基本结束。在收集到的资料里，有没有比较有代表性的发现？
李东洲：有。例如“注册安全工程师在企业的作用研究”，人事教育处在调查中发现，从2003年认定第一批注册安全工程师开始，5年间，整个北京通过全国统一考试、包括认定的在内，共有2000多人，但只有不到1/4的拿到了执业资格证书，也就是说，北京市取得执业资格的注册安全工程师不到500人；而这500人中真正做安全工作的微乎其微。在我国安全专业人才稀缺，各行各业需求很旺的今天，如果北京的现状是全国的缩影，这无疑是对安全人才资源的极大浪费。调查的结果还引出另一个悖论：真正在企业做安全工作的人，多数都拿不到注册安全工程师执业资格证书，因为他们考不上；而考得上的又多半不做这行。
又如“建立完善事故统计分析工作机制的研究”，市局协调处在事故较多的区县调查时发现，事故处理和监督检查是脱节的。发生事故以后，出现场的是事故处理科，处理完了就回来，也不向综合部门通报；事故处理科、监督检查科、综合部门三个业务科室各自为阵的现象很严重。他们认为这不符合“四不放过”的原则。因为查处事故的目的是预防同类事故的再次发生，有事故必须调查，调查后要统计，统计后要分析，最后落到预防上。这才是安全工作的主要方面，才符合“预防为主”法定方针的要求。事故调查处理和事故统计管理，应建立一条科学的沟通渠道；事故信息处理、事故原因分析，对安全形势的判断和决策的把握至关重要。这个课题做好了，有利于各级安监部门正确把握工作重心。
现代职业安全：有关资料显示，北京市300人以下的危化品生产企业占90%，其中有的竟在自己家里弄一个大桶，接一根塑料管子，买些玻璃瓶一灌，贴上标签就卖。是这样吗？
李东洲：的确有这样的情况。例如危化处在调查中发现，全市有65家分装氧气的小企业，其中不少业主都是从东方化工厂、燕化退休或辞职出来的，他们从别人那里拉一罐气进行分装，而分装属于生产，因为他贴自己的牌子；也有贴别人牌子的，这算经营。所以，危化品生产经营比较复杂，这些企业虽小，但一出事就是大事。现在的问题是，一出事故，好像谁都能说出点道道来，比如人员素质低、设备陈旧、管理落后、主体责任不落实、监察不到位……但真正令人信服的，既能确保安全又能维护业主利益的解决问题的措施却说不上来；不过我想，调整产业政策、提高准入门槛或许是针对性较强的能从根儿改变现状的路子。
现代职业安全：国家安监总局局长李毅中多次肯定一些省市通过委托执法，解决街道乡镇安全执法问题。据说北京至今没有解决，如果再不解决，北京市基层安监力量薄弱的现状就是制度性的。是这样吗？调查中有没有新的发现？
李东洲：市局执法队的选题就与这个问题密切相关。调查中，他们发现街道乡镇安全监管责任大权力小，更无执法权；也了解到乡镇干部不愿意管安全。这是老问题，但老问题久拖不决就是新问题，而且还会使问题复杂化。他们认为，一定要解决街道乡镇安监人员的执法权问题。海淀区安监局在做“加强和改进街道乡镇安监工作”的调查时，每到一个街道乡镇，大家都说，安办虽有主任，也配有监管人员，但没有执法权。没有执法权，即使在检查中发现企业有安全违法行为，也没有强硬的行政执法手段进行处罚。如果解决了这个问题，全市安全执法力量将得到2/3的加强；海淀区29个街乡按编制有50多个人，加上局机关的32个人，这样就在不扩编的情况下壮大了安监力量，对安全工作的开展是有好处的。
海淀区还提出执法人员的资格培训问题。这项培训半年一次，间隔时间太长，如果新调入人员到职时间与上级培训不同步，就存在一个时间差，其差长可达半年。例如今年海淀局新调入10人，有的已工作半年，半年没法下去执法；因为没有执法资格，去执法就违法。一个局32个人有10个人没有执法权，这就等于削弱了工作力量。这项调查证实了北京市基层安监力量薄弱确实与制度缺陷有关。
现代职业安全：既然解决这个问题可以增强执法力量，而且在其他地区也有先例，北京为什么就不能借鉴？
汪卫国：解决这个问题，目前法律依据不充分，但我们的调研成果，如果能够说清楚为什么街道乡镇安监人员也应有执法权；如果能够证明正是因为法律没有明确，才出了调研中发现的问题，这就是做这项课题的关键。这样，我们就一定会有所作为。只要我们通过调研，论据客观充分，论证科学合理，形成完备的理论，就能促成法制的完善。在此基础上，还应该设想一个执法模式，为这个模式的法定作些前期准备，有些措施应尽量想得周密些。这才是调研的真正用意。
现代职业安全：调研课题还涉及到基层安全员素质和队伍建设，难道北京在这方面也存问题？有哪些表现？
李东洲：平谷区安监局做的就是这个课题。目前，他们已对9个乡镇的183名基层安全员进行了摸底。在这183人中，有165人是165家企业的安全员，其余18人是乡镇兼职安全员。经过考核，基本掌握国家生产安全法律法规和行业标准及本企业规章制度的有68人，占37%；能够组织职工学习安全知识的有66人，占36%；熟悉本单位特种作业操作规程，掌握车间设施、器材配备情况和设备安全使用情况的79人，占43%；能够定期进行安全检查的65人，占35%；掌握劳动防护用品正确使用方法，熟悉发放标准的112人，能建立并完善安全台账的有72人，比例都不太高。
调研中发现，在平谷区的165家企业中，大多数安全员是兼职；街道乡镇安全员都挂靠在招商办、经济办，而且全是兼职；有的企业和街道乡镇的安全员还是残疾人。另外安全员流动性大，企业的具体情况目前还没摸清，但3年来在区安监局备案的乡镇安全员50%以上都换了。安全监管是一个专业性、政策性、连续性都很强的工作，安全员今天在招商办，明天在政府办，换上来的人又是新手，不经培训就上岗，根本就不知道怎么管安全。密云县安监局通过调研也有同感，他们认为安全员必须具备相应的安全知识，不然到企业去检查，面对隐患你全然不知，你的知识结构和工作经历不具备从事这项工作的条件。所以，是不是应当明确一下，安全员不能经常换。门头沟区安监局从属地管理的角度认为，街道乡镇对它的属地最了解，这一级去监管安全，门清；这一级人员不稳定，四处挂靠，虽然有人，但力不从心，实际上也是对编制的浪费。他们提出，应将街道乡镇列入安监系统的重中之重来建设。
现代职业安全：今年以来，北京启动了作业场所职业危害普查工作，本刊也曾做过报道。在这方面北京已经走在全国前头；但从普查的情况来看，北京的作业场所职业危害严重吗？
李东洲：这项调研，市局职安处、丰台区安监局、昌平区安监局等单位都承担有课题。例如职安处从今年元月开始，选大兴、朝阳、昌平作试点进行普查，目前得到的数字显示，仅大兴区存在职业危害的作业场所就有2715处，根据《职业病防治法》的规定，经过国家指定的检测机构检测的只有174处，占6.41%。由此可见问题的严重性。
对接：从实践中来到实践中去 要自觉通过调研理清思路，清醒地，理性地对待存在的问题和各种矛盾，更好地把握工作的主动权，使调研成果转化成解决问题、推动工作的政策措施。——张树森
现代职业安全：作为首都，北京市的生产安全具有特殊的意义，特别是今年，临近奥运会开幕，各项建设和准备工作进入关键阶段，生产安全的新情况、新问题不断出现，给你们的工作带来很大压力。在这种情况下还搞调研，会不会影响日常工作？
张树森：工作越忙，任务越重，问题越复杂，矛盾越突出，越要有针对性的深入开展系统的调研，只有这样才能及时发现、解决新的矛盾和问题，掌握工作的主动权，才能真正把各项工作部署落实到位。
的确，现在日常工作本身就很多，成天埋头苦干；但调研不仅不影响工作，还能产生事半功倍的效果；所以，我认为要在调研上狠下功夫。常言说得好，磨刀不误砍柴工。比如“十一五规划”目标的确定，不做调研怎么确定。凭什么将煤矿的百万吨死亡率定为2以下，是根据现在的情况和未来的发展趋势来定的，这就是调查研究。实际上，做安全的只要是有心人，每天的工作都在做着很好的调研。
现代职业安全：北京市街道乡镇安监人员的执法和编制问题已很突出，如何解决，有设想吗？
张树森：基层执法的问题，这个问题不是咱们这个层面能够解决的，得由市人大通过修改《北京市安全生产条例》（以下简称《条例》）来实现，《条例》的修改也需要大量的调查研究；还有编制问题，恐怕市编办也有难度，要等到综合改革。对解决这两个问题的设想，我现在也拿不出成熟的意见。实际上，我们正在做的调研，其成果对这类问题的解决是有积极意义的。
现代职业安全：市委的高风云处长对你们的调研十分看好，他认为全市安监系统开展的调研工作，是专业调研，其参与者又都来自各个业务部门，掌握很多实际情况，闭着眼睛都能说出来，这有利于跟实际工作相结合，有利于决策。业务部门所做的调查研究，就是为了出政策、出办法、出建议，出措施。像法规处的调研成果，如果切实可行，就是法规了。因为有针对性的调研，其成果就是解决问题的工作方案。你也这么看吗？
张树森：我同意这个看法。我们做的这些都应该是决策性课题。最后形成的东西不能只是一个报告或一篇文章，而应是一个方案或一个办法。例如非煤矿山的监督管理办法，加油站的监督管理办法，等等，这才是调研成果。就是说要选一些比较好的课题。比如宣武区关于建立安委会绩效考核体系的那个研究课题，我感觉就选得比较好。还有区县应急救援、区县安全生产形势分析、中小企业安全管理研究。不要担心碰题，也不要怕重复研究，要通过几上几下，几轮努力，你研究我也研究，既要对本区县有指导作用，还应该对其他区县有借鉴价值。
现代职业安全：调查是为了发现问题，研究是为解决问题出谋划策，但研究也要提倡“拿来主义”，将其他地区好的做法应用于本市实际，这是否也是调研的重要方面？
张树森：是的，要尽可能多地掌握相同研究领域最先进的经验和作法，以资借鉴。非公企业、中小企业安全监察，危险化学品管理，到底哪里做得好些？例如大多数外资企业的生产经营状况都很好，且无一例外地都得益于安全管理。安全管理是生产经营管理中一个非常重要的内容。像通州开发区的一家化工企业，安全管理很完善。按照企业的说法，作为化工类企业就应该这样做，这不是政府要求，而是企业本身就应该是这样做。我们应该借鉴这一理念。还有广东的注册安全主任制度；四川的街道乡镇委托执法，四川省人大还为此专门做出决定。
现代职业安全：现在一说到搞调研，总认为是研究机构的事，即使是本部门的课题，也委托研究机构去做，自己撒手不管。咱们会不会也出现这种情况，局里对此有没有要求？
张树森：局党组要求从事调研的每个同志，一定要亲历亲为，带着课题真正到实践中去，就像老中医看病那样，要亲自望、闻、问、切。只有建立在感性基础上的理性的思考，才能提出对症的系统化的解决方案。现在，全市安监系统正在做调研的人员，本身就是长期干这行的实际工作者，调研中碰到的问题大多都是平时司空见惯的，只要把这些问题理清了，弄明白了，就能更好地把握工作的主动权，使调研成果顺利转化成解决问题的决策。
当然我们不反对利用外脑，既要利用外脑，又要进行指导，两个方面都不可少。就市局处室来看，请了中介机构，又在研究过程中及时进行有效指导和沟通，牢牢把握研究方向的，课题做得都比较好。比如危化品安全监管课题，市政府领导就很赞赏。这就是危化处的同志和化工协会的同志挨个企业进行调研得来的，很不容易，应当提倡这种求真务实的作法。
安全文化网 www.anquan.com.cn