由于各级安全监管机构成立的时间较短,目前的安全监管体制还不能完全适应安全生产工作的需要。
一是安全监管机构作为政府独立部门的问题。这个问题决定了安全工作在地方政府的地位，一定程度上也决定了监管的力度。从国家来说，目前隶属于国家经贸委，但属独立党组，工作有一定的自主性。从省一级来看，有的省也隶属于经贸部门，但目前还不是独立党组。我们佳木斯市虽然名义上还是隶属于经贸委，但业务上已没有对口的上下级关系，并且还是独立党组。惟一的问题就是还不属政府的独立部门，“一把手”的任命不需要人大通过。从县一级来看，大多是二至三人，力量不强，人员不专，列在经济计划局之内，没有独立执法职能，只能委托执法，至于设备等就更谈不上。作为市级安全监管部门，我们曾多次向有关部门呼吁县级机构编制等问题，而县级机构编制数量控制权在省里。用有些县抓安全的人的话说，就是“只干活不给吃草”。这种机构布局在全国较为普遍。从这四级体制来看，明显存在“大、小、大、小”的问题，缺乏统一性。
二是与煤矿监察部门职能交叉问题。作为我市这样一个只有十几个小煤矿的地方来说，尚且出现了监管职能不顺问题，作为其他以煤矿为主的地市，矛盾就可想而知了。现在看，一些省安全监管和煤矿监察部门还是“分灶吃饭”，虽然属于国家一个部门，但在工作配合上，还存在一些分歧。拿我市来说，对小煤矿的安全监管，依据《安全生产法》，小煤矿也属“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”，地方政府从属地管理的角度，应该纳入监管范围，当然也包括对违法行为的行政处罚，实际执行起来却不是这样。对这类问题，省安全监管部门在给某地市的答复中，明确了“地面之上”属管辖范围，“地面之下”不在其中。最近，我们看到了国家局给陕西煤矿安全监察局“关于贯彻执行《安全生产法》有关问题的批复”中，明确指出：依据《安全生产法》第94条，“有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定”；“煤矿安全监察机构是《安全生产法》在煤矿安全方面的执法主体，应当依据《安全生产法》对煤矿的安全生产违法行为实施行政处罚。”孰是孰非，令我们很费解。
机制问题
机制问题有历史原因，当前主要表现在大轰大嗡式抓安全，形式主义较多。一些地方还停留在应付检查抓安全、处理事故抓安全和宣传声势抓安全上。这说明安全生产的监督管理机制还没有在各级政府及部门完全建立和明确起来。
从应付检查来讲，每个地市一年安排国家和省的检查大约都有十多次，每次都是几天的时间，安排的程序也大同小异。无非是先听地方政府汇报，然后到一些单位检查工作，并选择到一个县检查，最后再与地方政府交换意见。一年工作下来，大部分时间和精力花在应付检查上，包括准备汇报材料、接待、安排检查路线和单位等等，剩下自主支配的时间就不多了。结果年初自己安排的工作，盘点一下，还有一大部分没有做好。实际上，这种检查是督促有余而了解真实情况不足。对于存在的问题和重大隐患，检查组每次也都能够提出整改意见，对这些隐患，即使不提出来，地方政府和安全监管部门也不是不知道或不清楚，指出来了，责任的问题也就基本分清了。而地方政府又能向谁推卸责任？
节假日，各地也都安排有关领导甚至主要领导带队日检或夜查，但也都是事先有所安排。在安全宣传上，借“安全生产月”和《安全生产法》颁布实施，安排各种形式的宣传，包括有关领导进行电视讲话，参加各类活动，应该说也都有必要，但形式上的东西往往居多。据我们了解，通过这几种方式抓安全的现象在有些省市较为普遍。我们不是不需要检查，也不是每项工作都做得非常到位，但我们需要的是实实在在的检查，能帮助我们分析隐患及危险源如何整改监控，帮助我们解决如何组织地方应急救援，如何建立安全工作机制等我们解决不了或者还不了解、还重视不够的问题。
从一些生产经营单位来看，仍然处于被动的、传统的抓安全的工作思路当中。内部安全机构设置大都与生产部门或环保部门在一起，较大些的单位能设立专职人员，规模较小的就只能兼职了。各项安全制度还是多少年一贯制，落实到班组或人头岗位的很少，“重心下移”的思路没有真正体现出来。至于安全技术措施费，大部分都捆在技术改造费用之中，专门安排用于安全技措的基本没有。尤其是非公有制企业，这些内容更是少得可怜。这种传统形成的安全管理机制，以及“一阵风”式的抓安全方式，让我们这些安全监管部门和人员，时刻有坐在“火山口”上的感觉，安全的神经始终处于紧绷状态。
法律依据滞后
在一年多的工作中，感觉最突出、最棘手的就是与有关部门职能交叉，分散了很大一部分时间和精力，暴露出了法律法规不健全和政令不统一的问题。
一是与质量技术监督部门关于特种作业人员培训问题。在培训上，我们安全监管部门遵循的是国家经贸委1999年发布的13号令，即《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》。而质量技术监督部门遵循的是国家质量技术监督局2000年发布的13号令，即《特种设备质量监督与安全监察规定》。先后两个13号令，两个部门规章，都具有同等的法律效力。依据这两个规章，各地都有相关的配套地方法规和规定，执行哪个，让我们无法决定。分歧是在对“特种作业人员”和“特种设备作业人员”的理解上，也就是针对“锅容管特”几个特殊工种。
国家经贸委规章所说特种作业，指容易发生人员伤亡事故，对操作者本人、他人及周围设施的安全有重大危害因素的作业，从事此类作业的人员即为特种作业人员；质量技术监督局所说特种设备，指由国家认定的，因设备本身和外在因素的影响容易发生事故，并且一旦发生事故会造成人身伤亡及重大经济损失的危险性较大的设备，从事特种设备安装、维修、保养、操作等作业的人员即为特种设备作业人员。
对此问题，国家有关部门的解释也不一致。国家安全生产监督管理局及中编办在分别给西藏自治区、广东省编办和江苏省编办的答复，就说明了这个问题。作为我们地方，就需要讨论研究“中编办”和“国家局”谁的答复更具权威性。争议闹到地方政府及法制机构，也分辨不清，只能不了了之。最后的结果，就是一些生产经营单位无所适从，甚至有的单位对这几类作业人员的培训采取回避态度，哪也不去培训，说等你们各部门统一了意见确定后我再培训。这种状况，加剧了安全工作潜在的危险性。
二是与建设行政主管部门关于建设工程“三同时”及培训方面问题。对于培训工作，我市的建设主管部门曾下发了举办安全员、电工、架子工培训班的通知，由省建设部门发放证书，并且也有主管部门的培训指令。而国家局在［2002］97号关于加强和规范安全生产培训管理工作的通知中，明确提出：危险物品生产、经营、储存单位和矿山、建筑施工单位主要负责人、安全生产管理人员安全资格证书，以及特种作业人员操作资格证书等，均由国家局统一监制，并按有关规定分级颁发。
建设部门有其主管部门的规范性文件规定，我们有国家局的规定，谁对谁错，也争论不清。尤其在“三同时”问题上，《劳动法》第53条、《矿山安全法》第7条以及《安全生产法》第24条都有明确规定，但这种规定太过于笼统和客观，可操作性不强。我市在2002年10月份以市政府名义下发了关于建设项目开工及竣工验收管理程序的文件，明确了规划、市政、防雷等11个部门的前置审查权限，惟独没有安全“三同时”前置审查的内容。找到法制办，他们解释是国家适应“入世”形势，减少行政审批，并且需要前置审查的，有关法律中必须明确规定。而建筑工程的“三同时”问题，在相关法律中并没有就如何操作及是否属前置审查项目作出明确规定。喊了这么多年的“三同时”是否会成为一句“能说不能做”的空话。类似这种“扯皮”的现象不知还要持续多久。
就以上问题我认为应重点在以下几个方面下大功夫予以解决。
一是抓紧建立垂直统一的安全管理体制。安全生产监督管理机构作为地方政府的一个部门，又是执法部门，执法工作中肯定会受到来自政府等各方面的压力，一定程度上会影响监管工作的正常开展。对安全生产这种涉及“人命关天”的大事来说，建立全国统一的垂直管理体系十分必要。这样，也有利于省一级煤矿监察部门与安全监管部门的工作协调性和政令统一。另外，从国家宏观来讲，也应把原来劳动部门一家承担，后来变为“四分天下”的安全管理体制理顺，一些矛盾也就迎刃而解。
二是抓紧建立安全生产工作的长效机制。调整工作思路，把安全生产工作从侧重事后处理向事前监督转变，向事前预防转移。检查、督查等形式应该说都有必要，但必须结合起来而不能孤立，溶合在整个安全工作中而有所侧重，然后在建立安全生产的长效机制上，探讨一些新路子，研究一些新办法，解决短期性和应付等问题。
三是抓紧出台配套法律法规。《安全生产法》的出台，为我们这些抓安全的人打了一剂 “强心针”，开展工作也感觉理直气壮了，监管各类单位也感觉底气十足了。但相对其他行业或部门来说，我们的一些细则、规定、规章等，出台得相对有些缓慢和滞后。拿安全培训来说，必须明确要作为今后安全工作的重中之重，作为建立安全生产长效机制和实现“关口前移”的一个重要措施。谁的培训都鼓励、支持并且予以规范，但发证权上必须统一，不能“鱼目混珠”。出台的规定或办法，可操作性一定要强。国家局已经把推进安全法制建设作为当前及今后一个时期必须抓好的“三件大事”之一，看来纷杂的局面持续时间不会太久了。
四是地方政府要真正负起责任。如果说国家整体是一个宏观的安全大环境，那么地方一级政府可以说既是一个微观环境，又是一个相对集中的宏观环境。这就需要地方政府必须处理好各方面关系，包括安全生产综合监督管理和专门监督管理的关系。通过建立相关部门重大情况通报制度，体现“政府重视，监管到位”的工作思路。要严格按照《安全生产法》的要求，切实负起有关安全工作的职责。积极支持地方安全监督管理部门的工作，帮助解决工作中的各种困难，排除各种干扰。并注意发挥安全监管部门的工作积极性，通过采取各种激励和奖励方式，树立他们工作的权威性。
（作者：佳木斯市安全生产监督管理局副局长）
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