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一、加强安全生产法制建设势在必行
2004年1月9日颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》指出，搞好安全生产，保障人民群众的生命和财产安全，体现了最广大人民群众的根本利益，反映了先进生产力的发展要求和先进文化的发展方向，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。因此，加强安全生产法制建设，是历史的必然，是人民的呼唤，是中央的决策。
第一，安全生产是党和国家的基本方针和既定国策。安全第一、预防为主是党和国家的一贯方针。近年来，在党中央、国务院的重要决定、决议中，都将安全生产提升到贯彻实施“三个代表”重要思想、可持续发展战略和科学发展观的高度，明确要求各级党委和政府要以对人民高度负责的政治态度，将安全生产摆到重要日程上，切实加强领导，采取有力措施，预防和遏制重大、特大事故，保护人民群众的生命和财产安全，促进经济发展，维护社会稳定。我国宪法明确将保障公民的基本人权，坚持以人为本的原则载入了国家根本大法。党的十四大以来，党中央、国务院确定了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略和依法行政的治国准则。作为保障人权、发展经济、维护稳定的基本方针和既定国策，国家有关安全生产的大政方针必须法律化、制度化。
第二，企业的安全生产需要依法规范。保障安全是企业从事生产经营活动的重要前提。安全生产法制的主要功能就是确定市场主体在安全生产方面的权利、义务和责任，设定安全生产的行为规范，建立正常的、安全的生产经营秩序，保障人民群众的生命和财产安全。按照社会主义市场经济的要求，企业生产安全的无序状况需要依法规范。企业必须依法加强安全生产管理，必须依法处理生产安全事故，安全生产违法者必须承担法律责任。
第三，强化安全生产监督管理需要法制。依法行政是社会主义法制的基本要求。在安全生产综合监管与专项监管相结合的管理体制下，依法监管是政府对安全生产进行监督的主要手段，必须依法确定负有安全生产监督管理职能的各有关部门的法律地位、职责和监管执法措施，保证监管执法主体依照法定授权、法定程序履行监管执法职责。
第四，安全生产法律体系建设是实现安全生产法治的保证。不论是将安全生产大政方针法制化还是对企业生产经营活动的安全进行规范，不论是保证依法监管还是全面实现安全生产法制，都要解决有法可依的问题，即建立科学的安全生产法律体系，确定基本的安全生产法律制度，为调整各种社会关系提供相应的法律规范。
二、安全生产法制进程的回顾
我国安全生产法制的进程经历了两个阶段，即煤炭工业法制建设的起步发展阶段和安全生产法制建设的全面发展阶段。1994年至2004年的10年，在党中央、国务院的正确领导下和各方面的大力支持下，国务院煤炭工业主管部门和安全生产监督管理部门坚决贯彻依法治国的基本方略，重视并致力于安全生产法制建设，逐步填补了我国煤炭工业法制的空白，初步建立了安全生产法律体系的框架，在我国社会主义法制史上写下了重要的一页。
安全生产法制建设的全面发展是以煤炭工业法制建设为重点和先导的。1994年12月20日，李鹏总理签署国务院令，发布《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》。这是中国第一部专门的煤炭工业行政法规，实现了煤炭工业法制建设的历史性突破。为了对合理开发利用煤炭资源进行全面的法律规范，1996年8月29日，第八届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国煤炭法》，这是迄今为止我国惟一的单矿种法律，也是煤炭工业法律体系的主体法律。为了适应煤矿安全监督管理体制改革的需要，保证煤矿安全监察依法实施，2000年11月7日，朱 基总理发布了《煤矿安全监察条例》。此后，原煤炭工业部、国家煤炭工业局制定了数十部与上述法律、行政法规配套的部门规章。虽然我国煤炭工业法制建设起步较晚，但是发展很快，7年间初步形成了煤炭工业法律体系框架。我国煤炭工业立法确立和实施了煤矿办矿审查、煤炭生产许可、煤矿安全管理、煤矿安全监察、煤炭经营资格审查、煤炭行业管理等6项法律制度。
2001年至今是我国安全生产法制建设的全面发展阶段。21世纪我国进入了全面建设小康社会的新的历史时期，我国安全生产立法进入了系统化建设的新阶段。在短短5年间，仅由国务院安全生产监督管理部门组织起草和修订、国家发布的安全生产立法就有1部法律、4部行政法规。全国人大常委会审议通过了《安全生产法》；国务院制定了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《安全生产许可证条例》，修订了《危险化学品安全管理条例》和《石油天然气管道保护条例》。全国人大常委会和国务院还制定了《矿山安全法》《消防法》《道路交通安全法》《建筑法》《职业病防治法》和《建筑工程安全生产管理条例》《特种设备安全监察条例》《工伤保险条例》等安全生产法律、行政法规。《石油天然气管道保护法》《生产安全事故应急救援条例》《伤亡事故调查处理条例》的制定和《矿山安全法》《煤炭法》等法律、行政法规的修订等立法工作正在抓紧进行。
以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，确立了我国安全生产领域的8项基本法律制度：
1． 安全生产监督管理制度
这项制度主要包括安全生产监督管理体制、各级人民政府和安全生产监督管理部门以及其他有关部门各自的安全监督管理职责、安全监管人员职责、社区基层组织和新闻媒体进行安全生产监督的权利和义务等内容，将政府监管与社会监督、舆论监督有机结合。
2. 生产经营单位安全保障制度
这项制度主要包括生产经营单位的基本安全生产条件、安全投入、安全管理机构及其人员配置、从业人员安全资格、建设工程“三同时”、安全条件论证和安全评价、安全设施的设计审查和竣工验收、安全技术装备管理、重大危险源监控、日常安全管理、工伤保险等内容，从各个方面对保障安全生产的条件和要求作出了法律规定，从根本上提升了企业的安全生产水平。
3. 高危生产企业安全许可制度
这是根据《安全生产法》有关规定而建立的特殊安全准入制度，适用于危险性较大的煤矿企业、非煤矿矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业。通过对其安全生产条件的审查，从源头上把住市场准入关。
4. 生产经营单位主要负责人安全责任制度
这项制度通过对生产经营单位主要负责人的安全资格的严格管理，明确其在安全生产工作中的法定职责，以增强企业负责人的责任意识，加强安全管理。
5. 从业人员安全生产权利义务制度
这项制度主要包括生产经营单位的从业人员在生产经营活动中的基本权利和义务。法律在赋予从业人员求偿权、知情权、监督权、拒绝权和避险权的同时，设定了遵章守规、服从管理，正确佩戴和使用劳防用品，接受培训、掌握安全生产技能，报告事故隐患等义务，体现了权利与义务对等的一致性。
6．安全中介服务制度
这项制度主要包括从事安全评价、评估、检测、检验、咨询服务等工作的安全生产中介机构和安全专业技术人员的法律地位、资质、权利和责任等内容，旨在规范中介机构有序参与社会化安全中介服务活动。
7．事故应急和处理制度
这项制度主要包括事故应急预案的制定、事故应急体系的建立、事故应急救援的实施、事故报告、调查处理的原则和程序、事故责任的追究、事故信息发布等内容，强调了事故防范预警机制的积极作用。
8．安全生产违法行为责任追究制度
这项制度主要包括安全生产的责任主体、安全生产责任的确定、追究责任的机关、依据、程序和法律责任等内容，体现了法律的强制性、惩罚性功能。
三、安全生产法制的主要特点
我国安全生产法制从起步到全国发展，具有鲜明的时代特点，实现了“8个转变”。
1． 管理理念上由人治向法治的转变
认识是行动的先导。从几千年封建专制到社会主义市场经济体制，历史跨度极大。要适应新情况、新形势，必须实现从人治到法治的思想变革。我们对安全生产监督管理的认识和理念是在法制建设的进程中得以深化和形成的。观念转变的关键在于各级政府、各级领导的治国行政观念的转变。党和国家关于安全生产的主张、方针、政策不仅要依靠行政手段加以贯彻，更要通过既定的法律规范加以固定和推行。只有依法设定公民和社会组织的安全生产的权利、义务和责任，通过政府和社会的力量去推动法律的实施，才能逐步建立良好的安全生产秩序。
2． 管理方式上由直接管理向间接管理的转变
国家行政管理体制进行了多次改革，政府部门不再直接管理企业的安全生产，主要依靠政策、法律法规去规范生产经营活动的安全。国家对安全生产的监督管理方式，一是制定规则规范，二是实施监督执法。政府部门依法实施监督管理，对安全生产违法行为实施法律制裁，这是一种更超脱、更高层次的间接管理方式。
3． 管理体制上由专项监管向综合监管的转变
《安全生产法》将综合监管部门的地位、职责和监管手段法律化，依法确立了综合监管与专项监管相结合的安全生产监督管理体制，体现了政府各部门齐抓共管的原则。国家建立了自上而下的安全生产综合监管体系，强化了对地方人民政府及其有关部门的安全生产监督管理工作的协调、指导和监督。
4． 管理机制上由短期机制向长效机制的转变
如果说20世纪90年代国家的安全生产立法主要是解决当时安全生产的突出矛盾，不得不采取一些临时的、应急的管理措施，那么新世纪以来则以构建法律制度为基础，以完善长效机制为重点。在贯彻实施《安全生产法》的过程中，各级人民政府十分重视探索、建立安全生产长效机制，已经建立了企业自我约束机制、事故隐患防范机制、事故应急处理机制、安全监督检查机制、联合督察执法机制、重大事项协调机制、社会舆论监督机制等等。
5． 管理重点上由国有企业向非公企业的转变
20世纪90年代以后，非公有制经济成分的比重越来越大。由于多数私营、民营企业处于资本原始积累阶段，业主为了追求利润最大化，在企业安全生产方面的投入很少，有的甚至不投入，因而安全生产条件差，管理水平低，事故高发。过去安全生产是法制的薄弱环节。国家安全生产立法与时俱进，将安全生产条件差、事故高发的非公有制企业作为监管重点，加大了法律规范的力度。
6，管理手段上由行政手段向法律手段的转变
随着整个社会主义法制建设不断完善，各级政府和安全生产监管部门依法行政的观念逐渐增强，对实施安全生产监督管理的主要手段，由不认识到认识、由不习惯到习惯、由不自觉到自觉，法律手段已经成为安全生产监督管理的主要手段，这是社会进步的重要标志。
7. 管理环节上由事后处理向事前预防的转变
以往政府抓安全比较注重事后处理，忽视了事前、事中监管，安全生产监管工作处于被动状态，治标不治本。现在重视预防为主、事前防范，强调安全生产监管工作重心下移、关口前移，注重抓基层、抓基础，从源头上解决问题。积极的、主动的、预防性的安全生产监管贯穿于安全生产的各个环节，使被动应付的局面正在逐步改变。
8．管理规范上由法律规范向技术规范的转变
实现安全生产，不仅要规范人的不安全行为，也要运用先进的科学技术改善安全装备，创造安全的工作环境。既要有严格的法律规范，又要有科学的技术规范，两者相辅相成。安全技术规范逐步法律化，既是我国安全生产法制的一个显著特点，又是未来发展的必然趋势。法律将技术规范作为法律规范的内容加以规定，这就赋予技术规范以法律上的约束力和强制力，必将进一步提升我国生产安全管理的科技含量。
四.安全生产法制的基本经验
党的十六大提出了科学发展观和建立和谐社会的宏伟目标。安全生产法制旨在建立和谐、协调的安全生产法律关系，保证人民群众生活和社会经济的长治久安。历史的经验值得注意。概括安全生产法制10年的基本经验，集中体现在对“8个关系”的认识深化和法律调整上：
1． 处理好发展与人本的关系
发展是硬道理，发展是执政兴国的第一要务。发展要依靠人民群众，发展的目的是为了满足人民群众的物质文化需要。科学发展观的核心是以人为本，而以人为本首先是以人的安全为本。安全生产是保障发展、保护人民群众生命和财产安全的基础。离开了以人为本，发展就失去了方向和目标。在任何时候和任何情况下，我们都要将经济发展与以人为本、经济发展与安全生产紧密结合起来，在保障安全的前提下求得较快的发展。
2． 处理好效益与安全的关系
凡是安全生产状况不好的，往往是把经济效益与安全生产对立起来，以牺牲安全为代价追求经济效益。我们必须走出这个误区，不能因小失大，不能以短代长。只有把安全与效益统一起来，增加安全投入，保证安全生产，才能取得长远的发展和更大的效益，求效益必须保安全。
3． 处理好法制与安全的关系
抓好安全生产，必须依靠法制。安全生产涉及人民群众生命和财产安全的基本权利，这种权利只能依法确认和保护。企业从事生产经营活动也要履行法定义务并承担法律责任。否则必将陷入无序状态，造成人民群众生命财产和社会财富的重大损失。政府履行社会管理和公共服务的职能，必须依法行政。法制是安全生产的保障，没有法制则没有秩序，没有秩序则没有安全。
4． 处理好政策与法律的关系
政策是制定法律的依据和基础，安全生产法律法规本身就是国家安全生产大政方针的法律表现。然而，法律又不能替代政策，必须专门制定相关的经济技术政策和措施，解决法律难以解决的问题。政策与法律是互为依存的关系，必须两手抓、两手硬，充分发挥政策引导和法律规范的双重作用。
5． 处理好立法与执法的关系
法治是立法与执法的统一。在我国安全生产立法相对滞后的时期，解决有法可依问题是第一位的。但是立法的目的是为了实施，有法必依、违法必究和执法必严才是最重要的。在安全生产法制建设过程中，应当坚持立法与执法并重，克服重立法、轻执法的倾向，在执法上狠下功夫。
6． 处理好监管与自律的关系
《安全生产法》明确了政府监管与企业自律的关系，以外促内，内外结合。监管与自律是外因与内因的关系，政府监管是促进企业安全管理的外部条件，安全生产归根结底在于企业内部，企业是安全生产的主体。我们不能因为强调外部监管而忽视企业内部管理，否定企业自律的决定性作用。检验政府监管实效的主要标志之一，就是看企业的安全条件是否改善，安全管理是否到位，生产安全事故是否减少。
7． 处理好人与自然的关系
生产安全的“人、机、环境”三要素中，来自机器设备、设施和职业危害的威胁远大于人的自身伤害。法律规范不仅要对从业人员进行约束，也要对企业的安全设施、设备、器材、物品的安全条件、安全状态、安全性能提出要求，还要对作业场所的不安全因素、灾害威胁、隐患防治、劳动防护和职业危害等管理措施作出强制性的规定，以求在生产经营活动中保障人身安全。
8． 处理好治标与治本的关系
标本兼治是安全生产的根本大计。重大、特大生产安全事故往往具有突发性和多发性，我们不仅要重点加以处理和防范，采取一些集中整治措施，而且要善于透过现象看到本质，从中找到其普遍性、规律性、根本性的原因，充分认识安全生产的艰巨性、长期性、复杂性，从源头上采取对策，多管齐下，综合治理。另外，对于因历史原因形成的深层次、错综复杂的安全问题，必须立足当前，循序渐进，积极稳妥地加以解决。
当前，我国安全生产法制建设已经步入正轨，今后的任务艰巨繁重。只要我们坚定不移、坚持不懈地努力工作，致力于安全生产法律制度和机制的健全，致力于安全生产法律体系的完善，致力于安全生产监督管理体制的顺畅，致力于全民安全生产法制观念和法律意识的培养，致力于安全生产法治秩序的建立，就一定能够遏制重大、特大生产安全事故的发生，保障人民群众生命和财产安全，为建立小康社会提供安全和谐的外部环境，促进经济和社会的全面、协调、可持续发展，从根本上实现安全生产。
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