法律专家指出，如果没有法律制度的保障和行政管理体制的协调，而仅仅把眼睛盯在应急上，就有可能形成“事故、措施、腐败和事故再发”的恶性循环而无法自拔
告别灾难，安全生产不能只挂在嘴上。据新华社
１１月１３日，吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，引发松花江重大水环境污染事件，沿岸人民群众生活和经济发展受到严重影响；
１１月２７日，黑龙江七台河矿难，１７１名矿工遇难；
１２月７日，河北唐山矿难，９０名矿工遇难；
１２月１５日，吉林省辽源医院发生火灾，３９名患者遇难。
矿难、爆炸、水污染……一次比一次重大的安全事故使２００５年的中国沉重而不安。
严惩黑心企业主，加大官员问责力度，强化安全监管职能……从百姓到官员，从官员到学者，公共安全的问题从来没有这么集中而不可回避地进入人们的视野。
职能部门执法不严处罚不力；个别公务员失职渎职；官商勾结——国家安监总局局长李毅中认为这是矿难屡禁不绝的三条原因。
学者的思考更加冷静而深远。在中国法学会日前举行的“重大安全事故与应对突发事件法律问题”研讨会上，清华大学公共管理学院法学教授、我国《紧急状态法》草案专家起草组执笔人于安认为，近年来重大安全事故和突发事件频繁发生，反映我国存在的市场失灵和政府失灵。然而，目前在重大安全事故和突发事件的应对和处理方面所采取的措施都是应急性的，不能从根本上扭转目前的局面。
重罚为什么不见效
重罚，一向是事故发生后惩治企业的重要手段，每当事故发生，我们都能听到这些熟悉的套话，“严厉处罚”、“狠抓落实”……然而，这些官话的“落到实处”往往是死几个人，停几天产，赔几个钱，交几个罚款，风头过去继续违法违章作业。
以矿难为例，按照过往的标准，对出事企业的惩罚和对遇难的矿工赔偿数额较低，矿工家里死了人塌了天的大事得到的赔偿对煤老板来说只不过是九牛一毛。“罚得他们倾家荡产”，只不过是百姓切齿之恨后的一种奢望。
今年９月出台的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定：对无证照或者证照不全从事生产的，处以违法所得１倍以上５倍以下的罚款；对重大安全生产隐患和行为的，仍然进行生产的，处５０万元以上２００万元以下的罚款；对煤矿企业负责人处３万元以上１５万元以下的罚款。
煤炭大省山西近日也出台了《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》，从１２月１日起，山西省境内非法违法煤矿企业发生死亡事故，除按照有关规定对死亡职工给予不低于每人２０万元的赔偿外，每死亡一人由县级以上安全生产监督管理部门处以１００万元罚款。
处罚的标准提高了，赔偿款也由过去的５万元提到了２０万元，但在这样的重罚之下，矿难仍然有增无减。
一个非法小煤窑承包者曾向媒体透露，他矿上有１００多个工人，一天下来至少可以出３００吨好煤，而挖煤的成本很低，前期投入也就几万元钱，而吨煤现在的市场价在４００元以上，他出的煤一天总售价是１２万多元。每天的纯收入都在１０万元左右。
一天１０万元，一个月３００万元，一年下来就是３６００万元！而对于那些日出煤上千吨、上万吨的大矿主，收入会更惊人。几十万元赔偿金，几百万元罚款，能吓得住那些黑心矿主吗？又怎么可能让他们倾家荡产？
近两年，山西、内蒙的煤老板大举进军北京房地产市场，出手阔绰令人瞠目。山西一煤矿矿主，今年以３７００万元买下北京最贵的别墅，随后又一次性购买２０辆豪华轿车，为本家族１５岁以上成员各配一辆……
于安教授指出，现在不少的煤矿主降低生产经营成本获取经济利益已经达到丧失理性的疯狂程度。为了对企业营利活动有所节制，政府应当责无旁贷地履行维护劳动者安全和其他维护公共利益的职责。比如应该设立企业安全基金，而且这笔钱必须从企业界的利润上切，所订的数据一定要与企业利润成比例。“企业疯狂逐利的兽性必须由政府有力的制度来矫正”，于安说。
撤职为什么不灵验
辽宁省阜新矿难后，辽宁省副省长刘国强被行政记大过，阜新矿业集团董事长、总经理梁金发被撤职；
中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故后，吉林石化分公司总经理于力被免职；
松花江重大水污染事件后，国家环保总局局长解振华辞职。
县长、市长、省长、部长，不论是主动请辞，还是被动撤职，近年来，因牵连重大安全事故而丢了乌纱帽的官员数量越来越多，职务越来越高，但是，在这一次次给官员敲响的警钟声里，我们的安全生产形势并没有好转起来。
“对官员的问责是必要的，但我们更应该注意的是，不一样的地方，不一样的人，错误的行政行为是怎么做出的，而且是怎么不断做出的。”于安指出，因对官员的政治问责而忽视行政管理过程法律责任的追究，不是长效性的治本之策。
１２３名矿工遇难的广东大兴煤矿事故后，广东省安监局局长陈建辉在向媒体公开所作检讨时说到，为不影响当地经济发展和社会稳定，安监局曾与省国土资源厅协商，明确地级以上国土部门出具正在办理证明，可视为有采矿许可证。
没有采矿许可证和营业执照，就拿到了当地监管部门的安全生产许可证。两个月后矿难发生了。“我们至今尚未见报道对这种滥用职权发放安全生产许可证行政决定的违法性作出法律评价和交代，也未见报道经过法定程序撤销了这一许可证。”于安说。
于安认为，针对官员职务伦理行为的个人问责，例如对受贿人员的追究，意在防止个人徇私对公共管理制度的损害，而不是公共管理运行制度本身的完善；无论是腐败人员或者一个清廉人员，任何公务人员的违法行为，都必定通过行政过程和在制度框架内实施。任何行政违法行为都是行政过程制度疏漏的反映。腐败人员的职务违法犯罪，往往都是利用了行政法制缺陷，特别是通过滥用行政自由裁量权实现的。如果我们限于对官员个人责任的追究而无视弥补管理过程漏洞，无异于舍本求末。
安全监督 公民应被赋权
广东大兴煤矿没有工商营业执照、采矿许可证，为什么能开矿产煤长达六年？河北唐山刘官屯属于基建施工矿井，一个正在基建的矿井开始采煤卖煤，为什么没能得到及时制止？河南新安县寺沟煤矿是一家违章开采的非法小煤窑，距镇政府仅一步之遥，为什么这么长时间敢在镇领导的眼皮子底下明目张胆违法生产？更有甚者，发生特大瓦斯爆炸事故，１８名矿工遇难的七台河新富煤矿的矿主竟是安全生产监督管理局副局长！
国家安全监管局总局局长李毅中在接受央视采访时曾透露，今年７月１日到８月８日，全国煤矿共发生一次死亡３人以上重特大事故４６起。其中有２７起是应该关闭取缔，或已责令停产整顿矿井违法生产造成的。
让我们再看看广东省安监局局长陈建辉的一段检讨：７月１４日广东兴宁市福胜煤矿发生透水事故后，安监局依法关闭兴宁市包括大兴煤矿在内的６对矿井。但由于没有及时跟进和深入基层，致使停产整顿要求未得到真正落实，最终酿成８月７日特别重大事故。
下发一纸停产整顿通知书就算是监管了？什么叫没有“及时跟进和深入基层”？已经有１６名矿工出了事，还只是坐在办公室里发个通知就算了事？
比这种渎职行为更严重的是“官煤勾结”。湖南郴州的矿主就曾对暗访记者声称“就算郴州市其他煤矿都停产了，我这里也不会停”。
大兴煤矿工作人员透露，一般有工作组要来检查，老板总会提前接到电话……
如此安监，我们对那些一身是“病”的煤矿为什么“停不了，关不死”的怪现象就不难理解了。
“当前，我们对于公共安全事故的治理所遵循的原则是‘政府中心主义’，如果一旦政府官员被摆平，公共安全就会处于失控状态。”对此，于安提出，对于重大安全事故和突发事件的治理要多元化。因为，政府内部的权责不明往往会导致在重大事故发生时，政府启动调查的行动比较缓慢，而与此相反，公众利益与灾难事件的息息相关又使得公众会在第一时间进行举报和控告。当这种举报和控告由于渠道不畅而被搁浅的时候，事故就会进入失控的状态。因此，必须彻底改变“政府中心主义”，赋予社会组织和个人以提请调查的权利。
于安认为，在所有技术事故频繁发生的领域，应实行新的监督检查制度。改变政府对监督检查的垄断，改变一旦官员腐败监督瘫痪的被动局面，引入社会多元监督的新治理模式。赋予任何公民、法人和其他组织的社会监督权，有证据表明企业管理或者政府管理出现缺陷可能导致事故，并且向行政机关提出检查要求的，国家机关必须受理并启动检查程序。这里的“国家机关”包括人大常委会、行政监察机关和受理行政诉讼案件的人民法院。
北京大学法学院姜明安教授提出，在这套行政监察受理制度里行政机关“多长时间必须作出答复，什么时候作出处理”必须有明确的规定，这样才能保证公民和举报不会像废纸一张被扔进垃圾筐里。
法律应在危机预防和处理中发挥更大作用
姜明安教授认为，重大安全事故与突发事件涉及很多方面的问题，其中，法律方面的问题是很重要的。在这些危机事件的预防与应对方面，法律可以而且应当发挥重要的作用。因此，建立和健全这方面的法律制度显得非常重要。这些法律制度包括：控制重大安全事故的制度、重大安全事故和突发事件的预警机制、重大安全事故和突发事件的信息发布制度以及重大安全事故和突发事件的应对机制等等。
中国社会科学院莫纪宏研究员提出，我国应制定公共安全法，形成公共安全制度体系。他建议制定统一的《公共安全法》，建立统一的公共安全防范制度，将各种与公共安全防范相关的法律问题，通过设定统一和规范的法律原则，建立高效和统一的公共安全预防和管理机制，来提高公共安全制度建设的效率。拟纳入公共安全法进行统一管理和规范的应当包括反恐怖、群体性事件、矿难、环境灾害和事故、爆炸等等领域。
于安指出，我国目前各个行业和部门的灾难预防制度，几十个含有应急内容的部门立法，只是局部的应对制度，无法抵御市场消极作用导致的严重社会问题、行政管理体制的内在矛盾和非法治化的行政管理传统。
于安强调指出，法律的实施不能忽视对体制障碍的排除。国家管理体制内的矛盾和不协调，往往使法律实施障碍重重，法律制度不能得到有效执行。以东北松花江污染案件为例，吉林化工事故能够最后酿成重大污染事故，重要原因是地方两省之间、地方与中央主管部门之间以及政府与国有企业之间的管理体制矛盾。中央和地方官员的严重失职违法，正是利用了体制矛盾才得以实现。所以在进行应急处理、人员处理和行政程序责任以外，还必须进一步通过对重大事故案件的处理，发现、调整和消除影响行政管理正常实施的体制障碍。
“如果没有法律制度的保障和行政管理体制的协调，任何防范和应对危机的行政措施，都有可能成为官员以权谋私的寻租工具，成为行政官员与不法企业主分享企业利润的工具，从而形成事故、措施、腐败和事故再发的恶性循环而无法自拔。”于安说。
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