摘要 本文通过实例就目前国内各安全部门之间存在的信息不对称造成的监督和管理的随机性和波动性、不容乐观的安全状况提出了国家安全管理机构应垂直设置、双线管理的设想。并分析讨论了该设想的实现会避免甚至克服目前工矿企业为了节省一些安全投资，向上级隐瞒实情、工矿企业的安全部门形同虚设、很难日常化的漏洞。根本上疏通各安全部门相互沟通和信息交流的渠道, 解决安全管理中信息不对称现象, 使安全管理能沿一条良性循环道路发展。
关键词 安全机构 垂直设置 双线管理 信息不对称
引言
2002年发生鸡西“6·20”和鹤岗“7·8”特大煤矿瓦斯爆炸事故后，下半年，黑龙江省各产煤市县就按照省政府的有关规定，一律超指数配备了一名主管煤矿安全的副市（县）长，并且在安全机构建设上予以加强。从领导和机构上加大重视力度，不能不说是因为事故的负面影响而采取的正面措施。这种举措，也为煤矿安全生产换来了一段相对稳定的时期，可以说，收到了良好的效果。这种情况，充分说明了安全机构建设仍然是各级领导重视与否的问题。除了经济发达地区外，事故多发似乎成了推动机构建设的“原动力”，安全机构建设陷入一种“怪圈”之中[ 2 ]。据统计2004年我国的GDP13.6万元，事故死亡13.6万人（占13亿人口的万分之一还强），相当于10 亿元 GDP 死亡1人[ 5 ]。用血的教训来唤醒各级领导对安全机构建设的重视，这种代价太沉重了。
国内现状
我国的市场经济体系日趋完善，在经济建设中发挥着主导作用，取得了举世瞩目的成绩，但是，我国的事故处理工作仍然保存着计划经济的明显特征，与国外相比我国的事故处理存在缺陷。
按照规定，只要是死亡事故就必须有主管部门、安全监督管理部门、公安部门、工会和检察院参加调查，重大事故和特大事故还必须有监察部门参加调查。而且在我国调查处理事故往往不是一级有关部门参加，而是多级有关部门，即某上一级单位参加了事故调查，那么下级相应单位也参加调查工作。事故越大，参加单位就越多，组织工作就越复杂，调查工作效率就越低。最可怕的是参加调查的人员站在不同部门的角度考虑问题，各持己见，对事故难以得出客观科学的结论[6]。
在法律建设上也存在很多问题，比如；与建设部门的矛盾。有些地区曾经出现两次建设部门撕掉安监部门对建筑单位安全隐患所贴封条的事件。建设部门明确对企业称，安全监督部门无权对此进行安全检查。而按照《安全生产法》的规定：除几个特殊行业外，在中华人民共和国领域内所有从事生产经营活动单位的安全生产，都在本法调整范围之内。有关执法部门的这种行为，是典型的执法犯法[2]。
国外情况
美国法律规定，对一次造成5人及其以上住院的灾难性事故或有人死亡的事故，工矿企业的雇主要在48小时内，向劳工部职业安全健康署（OSHA）或矿山安全健康署（MSHA）报告，OSHA或MSHA接到报告后，立即派员赴现场调查。调查的目的是看其是否违反了法规标准并采取措施避免同类事故再次发生。另外美国还设有权威性的事故调查专门机构，如化学品安全与危害调查委员会（Chemical Safety and Hazard Investigation Board ）和国家运输安全委员会（NTSB），分别负责化学品和交通运输事故的调查和技术分析工作[6]。
英国《工伤、职业病及危险事件报告规程》规定因工死亡、某些特殊伤害、歇工3日以上的伤害、某些职业病必须向就业部卫生与安全执行局（HSE）报告。HSE接到报告后派监察人员去现场调查并向雇主提出改进措施建议，对于情节严重的或明显玩忽职守的，则下达整改通知书后向司法机关起诉[6]。
俄联邦工业和矿山监察局局机关共设11个司局和7个处室。该局下设46家地区监察机构，实行垂直管理。具体的矿山与工业安全监察业务则由46家分支机构负责执行。这46家地区监察机构共设有430个地区监察处。目前俄联邦矿山和工业监察局共有监察人员4873人，其中局机关179人，地方监察机构4694人。该局从2004年4月起改名为联邦技术监察局，划归为俄罗斯工业和动力部。俄罗斯政府于1999年明确规定，在劳动和社会发展部内设立国家劳动保护和劳动法规监察司，亦称联邦劳动监察局。联邦劳动监察局实行垂直管理，下设89个俄联邦主体和各地区间国家劳动监察局，共同履行国家监察和检查职能[ 4 ]。
目前的解决方法
西方一些工业化国家的经验，当人均GDP 为1000美元到3000美元之间时，往往是事故高发期，我国正处在这个阶段。初步测算，我国安全生产事故经济损失，高达2500多亿元，约占GDP 的2% 。
用完善的规章制度约束人
企业应以《安全生产法》，《职业病防治法》等法律法规为依据，建立健全的安全生产责任制为基础的安全生产规章制度，制订实施相应的安全技术标准和操作规程，用制度管人，管事，保证安全监管有章可循，有章必循，违章必究。
以有效地检查纠正人的不安全行为
伤亡事故发生后，无论对责任人如何处理，对受害者如何补偿，损失都无法挽回。因此，安全生产工作必须从预防着手，要努力从事后处理向事前预防转变，就必须组织有效地检查，并从检查形式、内容和手段等方面进行创新，及时发现并纠正人的不安全行为。
方法从原则上是对的，但是似乎并没有起到很好的作用。
垂直设置 双线管理
经济学中，掌握信息多的市场参加者称为代理人，在安全管理中也就是企业；掌握信息少的市场参加者称为委托人，就是安全管理机构，委托人与代理人之间存在信息不对称的现象[ 3 ]。国家的安全监察部门与下级之间存在信息不对称的现象。信息不对称的存在，由于人是利己的，存在机会主义倾向，在签订合约时都选择对自己有利的行为。企业中的上级、下级、同级、监督者和管理者等都广泛地存在信息不对称现象，造成了管理和监督的波动性和随机性[1]。各级之间并不及时地沟通，相互告知发生的一切，存在着瞒报、谎报的现象。因此往往是出现事故后再进行处理，而不是预防，也是我国安全事故发生率长期居高不下的一方面原因。
为了促使我国安全工作的开展，现就我国的安全管理机构设置提出一套设想方案（见图1）
国家的安全管理机构进行垂直设置。国家设置一个最高级安全监察部门，然后再在各个省设置下一级安全监察部门，然后是市级，在各地市的工矿企业分别设置自己的安全科即安全监察部门，县级也要设置安全监察部门，其中县级与工矿企业同级别。各级安全监察部门都受到上一级的安全监察部门的监管。国家应该制订相应的法律规定，保证各工矿企业都设置有主管安全的专门机构或科室，负责对工矿企业进行全面的安全监察工作。对工矿企业的安全管理机构进行双线管理，即各厂级的安全监察部门同时由工矿企业和上一级安全部门领导，厂级的安全经费由工矿企业和上一级部门（即政府）同时支付，并且厂级安全部门定期向上一级安全部门报告该厂的安全情况，逐级上报，以实现上下级之间及时地联系，上级便于更好地对下级进行领导和监督。
如果厂级安全部门在事故发生后没有采取积极的行动，经查处应当给予严厉的处罚。
当事故发生时，由最近一级安全部门负责调查，并且及时地上报，如果调查遇到了技术上的困难上一级应当介入共同调查，下级服从上级领导，认真查找事故原因、相关责任人等；并且调查的同时逐级上报。还要调查清楚属于哪一级安全部门的责任，整理相关材料上报上一级安全部门。视事故严重性进行相应的处罚。
例如工矿2 发生了压力容器爆炸事故，在事故发生的第一时间工矿企业2 的安全部门对事故迅速展开调查，弄清楚爆炸的原因，同时尽快向所属的市级安全监察部门上报此次事故最初的一些情况。调查内容除了通常需要调查的项目外，还要查清楚此次事故发生前是否有预兆，该厂的安全部门是否在预防此次事故发生上做到了尽职尽责，是否做足了工作来防止该事故的发生。比如说；是否对该压力容器作定期的检查或督促工矿企业相关部门对该压力容器进行检查，是否请安全评价机构对该压力容器进行了安全评价，如果经评价该压力容器存在隐患是否做了相应的整改措施，等等。如果调查发现工矿企业安全科工作中存在玩忽职守的情况，应该严加处理。
当然，在该次事故调查的过程中，还应该调查市级安全部门是否尽到了自己的责任，在日常工作中积极的监督领导工矿2 的安全部门的工作。比如；a 市的安全部门是否周期性的对工矿企业2 进行安全检查，是否要求工矿企业2 的安全部门定期向自己上报其在工矿企业2的工作情况。如果调查发现a 市安全部门没有尽到自己的责任，则也应当受到相应的处罚。逐级进行调查直到国家安全部门。对于需要参加调查 的安全部门 的级别，看事故大小来决定，事故越严重参加调查的安全部门的级别就应该越高。
与目前情况对比
现有的机构设置方式，会使工矿企业的安全部门认为自己只为工矿企业工作，为了节省一些开支，比如安全投资，而向上级隐瞒该工矿企业的一些情况。因为安全部门的经费全部来自工矿企业，这样就受到了工矿企业的牵制，这就是该设置方式的一个漏洞。工矿企业不愿意在安全方面投资且以经费为要挟，安全部门有时候就会不得已按照工矿企业的意愿向上级隐瞒一些情况。
如果按图1的方案设置机构，那么各安全部门就不只是隶属于工矿企业，而且受到上一级安全部门的管辖，政府和工矿企业两条线对安全部门进行管理。直接的说就是厂级的安全部门的工作人员的工资包括两部分，一是该厂发的大部分，二是上一级安全部门发（即政府津贴）。这样也就意味着各安全部门也在为政府工作，相当于一个政府机关。当出现事故时，责任在安全部门时则会受到非常严厉的处罚，比如；政府津贴数倍的罚款，相当严重时就要像英国的做法一样甚至以诉诸法律。
这样，可以有效地防止工矿企业的安全部门形同虚设，事故越检查越多，天天防天天有的现象。如果各级安全部门做好了，尽职尽责地工作就能引起每个人的重视，那么我们的目标就达到了。
机构人员配置
还要加紧对专业安全人员的培养工作，培养足够的专业安全人员，来主持国家的安全事业。不能在政府里设置了一个安全部门，然后将其他机关的人员甚至裁员随随便便地调过来主持全市的安全工作。就2002年佳木斯市来说，下辖六县五区中，共有安全监管人员35人左右。其中仅六个县有专职安全监管人员，共25人，平均每县5人不到。市辖五区中，几乎没有专职的安全监管人员，人员力量少不说，大部分还是经济计划局内的兼职人员[ 2 ]。必须要有一批高素质的人才，方案中只将安全部门设置到县级，就是为了保证有一个高素质的安全管理组织。
对于安全专业人员的培养，国家还要完善相关的法律。应依法赋予注册安全工作人员相应的权利和职责。国家安全生产监督管理总局颁布的《注册安全工程师注册管理办法》第二十三条“注册安全工程师的执业范围”明确规定：注册安全工程师的执业范围包括“建设项目的安全评价”和“生产经营单位的安全评价或安全评估”。但事实上，国家安全生产监督管理总局却另设置了安全评价人员考试，只有通过这个考试的人员，才有权对安全评价的最终结论进行签名，而国家安全生产监督管理总局行政规章所规定的注册安全工程师的有关安全评价的执业权利却被活生生剥夺了，这是国家安全生产监督管理总局执行上的矛盾，应给予纠正。
结论
就目前我国的形势来看，安全形势已很严峻，对安全的不重视已经显现出弊端，将来第三方验证贸易的需求在继ISO9000质量管理标准与ISO14000环境管理标准之后，职业安全卫生管理体系 OHSMS18001职业健康安全管理体系将可能成为下一个国际间贸易的必要条件。国际标准化组织（ISO）、国际劳工组织（ILO）等国际组织，近年来已着手研究职业健康安全管理体系标准化问题。职业安全卫生管理体系是国际上继ISO9000质量管理体系标准和ISO14000环境管理体系标准后世界各国关注的又一管理标准。其目的推动企业职业安全卫生管理工作，提高企业职业安全卫生管理水平，降低安全卫生风险因素及相关费用，降低生产成本，并使企业管理模式符合国际通行的惯例，促进国际贸易及提高企业的综合形象。
参考文献
[ 1 ] 王东民 基于混沌理论的企业危机管理研究 中国安全科学学报，2006，16（4）
[ 2 ] 张国煊 安全机构建设浅议 《现代职业安全》2003
[ 3 ] 李明 企业安全管理中的信息不对称分析 化工安全与环境 ，2006 ，19（12）
[ 4 ] 俄罗斯统计年鉴，2002年，俄文版
[ 5 ] 金磊夫 对安全发展的几点认识 安全 ， 2005，第26卷 （6）
[ 6 ] 罗云, 吕海燕, 白福利 事故分析预测与事故管理 化学工业出版社，2006
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