摘要：本文从我国职业卫生管理现状入手，探讨我国职业卫生监管体制存在的诸如可操作性法律缺乏、认识不足、责任主体不落实等问题。通过借鉴外国的相关机构设置的经验，从我国国家监管体系设置，企业监管体系设置等方面对我国职业卫生监管体制的完善提出自己的建议。
关键词：职业卫生 监管 体制
一、我国职业卫生管理现状
我国职业病危害相当严重。据不完全统计，我国涉及有毒有害作业的企业超过1600万家，接触职业危害的人数超过2亿，职业病人数累计超过100万，职业病死亡人数超过15万。由于职业卫生监督管理工作不到位，近几年职业病发病人数呈上升趋势。据卫生部统计，2007年，共诊断各类新发职业病14296例。其中，尘肺病10963例，占新职业病病例总数的76.69%；急、慢性职业中毒分别为600例和1638例。⑴这些统计数据大多来源于国有企业和大型集体企业的发病人数。这些企业守法意识较好，大部分企业能按照国家的有关规定对劳动者进行体检。而大量个体私营企业和外商投资企业劳动条件恶劣，劳动者安全意识差，根本就不进行健康检查。据有关专家分析，我国职业病每年的漏检率为70%。由此可以看出，我国的职业卫生监管存在一些弊端，如不加以重视，将严重影响安全生产和社会稳定。
二、我国职业卫生监管体制存在问题分析
（一）对职业危害的认识不足
当前，不少地方部门和单位更重视“血淋淋”的伤亡事故，而面对职业病的危害却视而不见，没有认识到职业病的潜在危害更大，一旦问题出现初期没有进行有效控制，将会给以后的监管工作造成极大的困难，到时需要投入更大的人力、财力和物力来整治。这是相关部门和单位没有用可持续发展的眼光去看待预防、控制和消除职业病危害所导致的，这将给国家和社会埋下沉重的安全隐患。
（二）可操作性法规滞后
目前，我国职业卫生法律法规体系已经基本形成，主要有《职业病防治法》、《劳动法》、《矿山安全法》和《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《尘肺病防治条例》及职业卫生国家级行业标准等。这些法律法规的具体条款大多立足于作业场所，规范相应主体承担的义务和享有的权利。虽然我国的职业卫生法律体系比较健全，有相关的法律、法规、部门规章和一些规范性文件，但这些文件中大部分只是从宏观上进行指导，缺乏可操作性。安监部门在作为作业场所职业卫生监督检查工作的主体之后，由于部门规章一直没有出台，基层执法部门无章可循，这直接导致执法无法进行下去。⑵
（三）责任主体不落实
2005年，国家安监总局开始负责作业场所职业卫生监督检查工作以来，基层部门没有做好移交的工作。卫生部门因为要移交所以忽视此项工作的落实，安监部门开始接手，但是由于缺少编制、缺少相关法规、缺少技术支持等原因，也不能很好的及时的做好此项工作，因此出现责任主体真空的状态。相关的企业也不重视此项工作，盲目追求生产效果，忽视职工的生命安全，安全生产投入不足，生产力水平低下，违章问题突出，职业病危害现象十分严重。⑶同时，因为安全生产考核指标体系中没有职业卫生指标，因此，该项工作更得不到有关部门和企业的高度重视。
三、各国职业卫生监管制度研究
（一）德国
德国的职业安全健康管理体系是独具特色的“双轨制”管理模式。所谓“双轨制”是指在公司外部的职业安全与健康管理中联邦政府和地方政府对公司的职业安全管理与监督，其执行机构包括联邦经济与劳工部、联邦州政府等。同时法定事故保险单位对公司的职业安全健康也有管理职能，其执行单位包括法定事故保险单位和法定健康保险单位。在德国双轨制职业安全与健康体系的关键机构是联邦政府和法定的事故保险公司。法定的健康保险组织和广泛的其他机构、标准机构、技术监督机构与其他诸如PPE制造商以及大学等机构一起也起到了一定的作用。在德国负责职业安全和健康的管理机构大体可以分为三个方面：一是官方的政府机构，二是负责工伤保险的保险机构，三是内部的管理机构。联邦政府职业安全与健康管理机构主要是德国经济与劳工部，该部门具有立法权，同时有一个权威机构——联邦职业安全与健康研究院支持该部门。各州由劳动部和劳动安全监察局主管各州的职业安全与健康管理工作。负责工伤保险的机构称之为同业公会，法律赋予它们有独立行使职业安全管理的权利。同业公会具有半官方性质。企业内部一般有一个职业安全委员会，主要是以企业主、职业安全专家和职业卫生医师以及企业工会为核心形成一个共同管理、相互监督的自律机制。⑷
（二）美国
美国主要承担保障美国所有从业人员的人身安全与健康的保障和监管工作的组织是联邦职业安全与健康监察局，这是于1971年成立的联邦政府监察管理机构。它的权利主要包括：制定和强制执行职业安全与健康法律、法规和相关政策，监督、检查职业安全与健康法律、法规的实施情况，监督州职业安全与健康项目的执行情况，要求雇主保存与工作有关的事故、伤病记录，就雇员对工作场所、工作环境方面存在的问题的投诉进行调查，对发生在工作场所的事故进行调查处理，监督检查工作场所、工作环境方面存在的危及人身安全与健康方面的问题，编制联邦职业安全与健康活动年度报告，起草与颁布职业安全与健康检察标准，组织与实施职业安全与健康技术培训、教育、宣传、推广活动等。在美国联邦政府劳工部下面还设有矿山安全与健康监察局，实行独立的国家矿山安全监察体制，对全美国的矿山进行职业安全与健康监察。⑸
四、完善职业卫生监管体制的思考
（一）完善职业卫生保障体制
1、尽快理顺职业卫生监督管理体制
保护劳动者在劳动中的健康，促进经济建设持续健康发展，是安全生产监督管理部门的职责。各级政府和安全生产监督管理部门要进一步落实中央编办【2003】15号文件的精神，按照卫监督发【2005】31号文件要求，按照本地实际，尽快建立监管机构。安全生产监督管理部门应进一步明确部门分工，理顺职业卫生监督管理体制，强化职业卫生队伍建设，完善制度建设，配备相关检测设备，加强职业卫生监督管理工作，推动职业卫生法规的贯彻实施。
2、完善相关法律法规
为进一步明确安监部门的执法地位，建议尽快修订、完善《职业病防治法》等，以便于依法履行职能。应及早出台作业场所职业卫生监督检查、职业危害事故调查处理和《职业卫生安全许可证》发放管理等方面的规章、制度和办法，以便基层安监部门有章可循。
3、强化职业卫生监测检验机构建设
职业卫生工作是一项对技术有突出要求的工作，必须有技术支持，用数据说话，才能保证职业卫生法规的贯彻实施。为保证职业卫生监督管理工作的顺利开展，应尽快对现有的职业卫生防疫检测机构进行整合，加强检测经费投入和人员培训工作，该积极开展法律法规的学习，以及有关专业知识的学习，凡参加监管的人员都要进行培训，以期在全国建立一支强有力的检测队伍，促使企业做好职业卫生工作。
（二）加强对企业的监督和管理
1、完善企业量化分级管理制度，落实职业病防治工作。参考苏州工业园区对于职业卫生量化分级管理的有益探索，我们发现，实施量化分级管理对提高职业卫生监管水平和效能具有积极的推进作用。实施量化分级管理的过程主要包括：按照职业病防治管理制度和防治措施的有效性，作业场所职业病危害因素控制水平，职业病危害因素的接触人数这四个因素作为确立量化测评的四个要素。根据对以上4个要素的量化测评结果，通过综合分析、评价、确定企业的职业病危害性级别。对分级的企业按照各个级别的要求进行管理。这种分级管理的制度是一种将单纯监管转向监管与技术指导并重的新型监管模式。要分步骤、分行业、有计划地开展职业卫生量化分级管理工作，不断扩大覆盖面，提高监督效率，逐步形成政府部门监督、企业自律和员工参与的职业卫生管理新局面。⑹
2、职业场所职业卫生监督检查和执法工作，目前还需要各地区各部门根据职责分工，结合本地实际，制定工作计划，分步实施。要全面开展职业危害申报工作，以职业危害申报为切入点，全面启动职业卫生监督监察工作，真正弄清用人单位职业危害现状，弄清职业危害程度、特点以及防毒、防尘等设施情况，弄清职业病发生源、搞好职业危害的登记、建档，以便建立职业卫生信息数据库。大力开展专项整治工作。编写作业场所职业危害专项整治方案，并在方案中明确安监、卫生、工会、劳动等部门的职责。
3、建立职工工伤保险制度。企业必须依法为劳动者建立工伤保险制度，通过社会工伤保险制度，通过社会工伤保险机构，定期为职工进行健康检查，建立健康档案，为职业病患者进行诊断、康复和治疗，保障劳动者的合法权益，为企业分担风险，为社会减轻负担，为企业职工提供保障。同时可以吸收工伤保险部门加入到职业危害监管的体系中，作为非政府中介组织介入监管。
注释：
[1] http://acftu.people.com.cn/GB/67579/7191093.html,2008年10月5日检索
[2] 罗天明. 职业卫生监管工作实践探讨[J].北京：中国安全生产科学技术.2007.10
[3] 夏天南. 徐州市职业安全卫生工作探讨[J].北京：中国安全生产科学技术.2006.2
[4] 王显政.安全生产与经济社会发展报告[M].北京：煤炭工业出版社,2006
[5] 王显政.安全生产与经济社会发展报告[M].北京：煤炭工业出版社,2006
[6] 陆震伟,朱磊.量化分级管理[J].北京：劳动保护,2006.12
参考文献：
[1] 范维唐.我国安全生产形势[M].北京：煤炭工业出版社,1999
[2] 王显政.安全生产与经济社会发展报告[M].北京：煤炭工业出版社,2006
[3] 夏天南. 徐州市职业安全卫生工作探讨[J].北京：中国安全生产科学技术.2006.2
[4] 罗天明. 职业卫生监管工作实践探讨[J].北京：中国安全生产科学技术.2007.10
[5] 陆震伟,朱磊.量化分级管理[J].北京：劳动保护,2006.12
[6] 杨燕绥.劳动与社会保障立法国际比较研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2001
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