安全事故调查不应代替工伤认定中的事故调查

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　　笔者日前遇到一位工伤认定申请人，因无法提供与用人单位存在事实劳动关系的证明材料，而被劳动保障部门拒绝工伤认定申请。之后，他找到安监部门，要求安监部门调查这起事故，出具事故责任认定书。

　　安监部门从事事故调查和举报工作的同志经常会遇到这种情况。那么，工伤认定为什么要安监部门调查事故呢？事故调查报告能不能作为工伤认定的依据呢？对工伤事故，安监部门到底应不应该调查呢？笔者认为应该认真理清相关法律法规，做到准确界定。

　　一、工伤认定为什么要安监部门调查事故

　　根据《工伤保险条例》规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表，与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，医疗诊断证明或者职业病诊断证明。其中，劳动者与用人单位是否存在劳动关系，是工伤认定申请能否被受理的关键。

　　农民工与用人单位未签订劳动合同，自然也不会参加工伤保险，发生了工伤事故，往往用人单位会以各种理由阻止工伤认定，并且会否认存在劳动关系。这就给工伤认定带来了很大难度，劳动者要认定工伤就得先确定劳动关系。因《工伤保险条例》未直接明确工伤认定部门应对事实劳动关系进行认定，在实践中往往要按照“一调一裁两审”的程序确定劳动关系。笔者粗略地计算了一下，按照这个程序需要1年零1个月的时间，这无形中增加了劳动者的负担。

　　相反，国务院493号令规定，安监部门调查事故应当在60日内，最长不超过120日提交事故调查报告。因此，对那些明明是工伤，但又没有事实劳动关系证明材料的工伤认定申请，工伤认定部门认为安监部门的事故调查及对事故责任的认定，是最有效、最快捷的证明依据。因此，有些地方直接规定，在工伤认定申请中对不能出据有效劳动关系证明材料的，可出据安监部门的事故调查报告。

　　二、事故调查报告能不能作为工伤认定的依据

　　我们通常讲，工伤事故是指劳动者在工作时间、工作场合内，因工作原因所遭受的人身伤亡事故。这个概念在内涵上和生产安全事故的概念有很大的重合性。

　　国务院493号令规定，生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。

　　对于伤者与事故单位劳动关系明确的生产安全事故来说，生产安全事故就是工伤事故；对于伤者与事故单位劳动关系不明确或者不存在劳动关系的生产安全事故来说，生产安全事故就未必是工伤事故。例如：张某在A公司工地清运建筑垃圾时，被高处坠落的砖块砸成重伤。经调查，这起事故的责任单位是A公司。A公司将工地建筑垃圾清运任务承包给了李某，张某是替李某在清运垃圾。这起事故是一起典型的生产安全事故，但是不是工伤事故就要取决于李某是否具有法人资格及张某与李某的关系。

　　根据我国现行劳动法律制度，构成劳动关系的主体是特定的，即我国依法成立的企业、个体经营组织。如果李某具备法人资格，张某是被李某雇用的，那么这起事故就是李某公司的工伤事故。如果李某不具备法人资格，张某替李某清运垃圾也只是帮忙，那么这起事故就不能认定为工伤事故。尽管事故调查报告中会有相关李某、张某身份的叙述，但不能作为认定李某、张某之间是否存在劳动关系的依据。因为从法理的角度讲，认定事实劳动关系需要相关书证、物证和人证等形式要件，仅凭事故调查报告及调查报告中关于事故责任的认定、伤者身份的叙述，就把生产安全事故推断为工伤事故不但是错误的，而且是没有法律依据的。

　　三、对工伤事故安监部门应不应该调查

　　根据国务院493号令规定，3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故是一般事故。一般事故应当逐级上报，由县级人民政府或其授权、委托的有关部门进行调查。对于轻伤事故，国务院493号令也规定应当及时、准确上报，可由事故单位进行调查；对未上报的应当对事故单位瞒报行为进行调查。因此，对工伤事故中造成1人以上重伤的，或者轻伤瞒报的，县级人民政府可授权、委托安监部门调查，也可指定相关部门调查。

　　这里需要澄清的是：无论哪个部门调查，都是对生产安全事故的调查，而不是对工伤事故的调查，也不需要向工伤认定部门提供事故调查报告和事故责任认定书。因为，根据国务院493号令第三十一条规定，事故调查报告报送负责事故调查的人民政府。第三十二条规定，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；有关机关应当按照人民政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。根据上述规定，如果安监部门负责事故调查只需将调查报告报送政府，并根据批复作出行政处罚决定，负责监督实施到位，事故查处工作即告结束。

　　至于事故是不是工伤事故应当由工伤认定部门自己调查核实。根据《工伤保险条例》规定，工伤认定部门具有工伤事故的调查核实的权利，其职责就是查明事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况，并依照法定条件，确认是否属于工伤或视同工伤，即对事故伤害性质进行“定性”。

　　如果依据安监部门调查结果来认定工伤，不但没有法律依据，而且不具有法律效力。因此，笔者认为生产安全事故的调查不应代替工伤认定中的事故调查。

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