城市灾害应急救援管理

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　　【摘要】分析国内外灾害应急救援管理工作的现状，指出我国应急救援管理存在的主要问题，探讨我国提高城市灾害应急救援能力的管理对策，使灾害损失降到最低，保障城市的可持续发展。

　　【关键词】应急救援；管理；对策

　　21世纪是一个“城市世纪”，城市化已经成为各国实现现代化的共同选择，跟所有‘高发展’的事物一样，城市化道路上也潜伏着许多‘高风险’，例如随着工业化规模的不断扩大，生产过程存在大量潜在的危险源，尤其是重大火灾、爆炸、毒物泄漏事故已经严重危及到人们的生命财产安全以及国家经济与社会的稳定与发展。有效地预防事故，避免事故的发生是我们所追求的目标，但是实现绝对的安全是不可能的，而一旦发生事故，往往因急救援能力不足而造成巨大损失。例如，2003年在重庆开县发生的天然气井喷事故、2005年中国石油吉林石化公司双苯厂发生的爆炸事故等，均因应急救援工作不力造成重大损失。因此，救援能力的水平，直接影响着城市的发展。

　　1.国外城市灾害应急救援管理工作现状

　　早在工业革命早期，一些工业发达国家就开始关注应急救援问题。随着经济的发展和社会的进步，应急救援工作已经成为整个国家危机处理的一个相当重要的组成部分。一些工业发达国家已经建立了运行良好的应急救援管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公发知情权等方面，形成了比较完善的应急救援体系，救援体系在减少和控制事故人员伤亡和财产损失方面发挥了重要作用，成为经济和社会工作中重要的政策支柱。

　　1986年美国国会通过了SUPERFUND法案，此法案是事故应急救援的最高法律依据，第三部分为《应急计划和社区知情权法》，此外，与事故应急救援相关的法律还有《清洁空气法》、《综合性环境应急响应、赔偿和责任法》、《资源保护与恢复法》等。1987年美国环保署、联邦应急管理署发布了《应急技术指南》，OSHA标准《高危险性化学物质生产过程安全管理》，1988年制定了《斯塔福特救灾与紧急援助法案》。1979年，美国联邦紧急事务管理署（FEMA）成立，下设国家应急反应队，由16个联邦机构组成。主要负责制定政策，领导协调联邦机构应急救援，指导、检查联邦机构应急预案的制订、执行情况，并负责大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。

　　欧洲各国救援法规体系完善，均建立了国家紧急救援指挥中心，综合管理国家紧急事务，并在全国设有多个区域紧急救援指挥中心。紧急救援实行专业组织和志愿者相结合，各国均设立了国家紧急救援训练基地或培训中心。例如，在德国，志愿者每年都要经过80-120小时以上的专业培训，合格者才能到各小组去工作。 全德国有76000名志愿技术协助人员，志愿者平时都有自己的工作，在发生险情时只要接到通知，就可迅速赶到集中地集结出发。

　　2.我国城市灾害应急救援管理现状及存在的问题

　　近年，我国应急救援工作加快了发展步伐，取得了一定的成绩。

　　1997年，原化工部发出了《关于实施化学事故应急救援预案加强重大化学危险源管理的通知》；2002年，国家颁布了《安全生产法》要求“生产单位的主要负责人员有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案的职责”；2004年发布了《危险化学品事故应急救援预案编制导则（单位版）》；2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

　　在有关方面的共同努力下，我国安全生产应急管理法制建设有较大程度进展，相关的法规、条例正在加紧制定和出台当中，地方性应急救援法规建设也在进一步加强。

　　2005年，国务院办公厅设置“国务院应急管理办公室”，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用；2006年“国家安全生产应急救援指挥中心”成立，履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能，按照国家安全生产突发事件应急预案的规定，协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作。

　　与国外相比，我国在应急救援方面仍有较大差距，对事故应急救援方面系统的、理论的研究仍然较少。其中存在的一些问题还是应引起我们重视的，主要表现在以下几方面：

　　2.1缺乏综合减灾管理的理念以单项灾种的职能部门减灾应急管理为主。应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身特点建立了相对独立的应急体系，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制，当发生重大灾害时，需临时组织应急救援力量，往往存在职责不明、机制不全、针对性不强等问题，难以协同作战，发挥整体救援能力。管理模式是属于原因型。很少考虑应急管理的超前预见、社会经济效益和循环总结不断提高应急能力。只是出现某种公共危机事件之后，才成立具有初级联动方式的单项危机综合应急指挥部。

　　2.2应急装备数量不足和落后，救援能力差我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和层次重复建设等问题，一旦发生重大灾害事故，工程抢险手段原始、落后，很难有效地发挥应有的应急救援能力。

　　2.3应急救援法制基础不健全尽管《安全生产法》在生产安全事故应急救援与调查处理一章中，对生产安全应急救援体系工作做了一些原则性的规定，但到目前为止，我国还没有一部专门规范生产安全应急救援体系工作的法律、行政法规。因此，我国有关生产安全应急救援体系工作的法律规范是分散的，还缺少一个起统率作用的母法。

　　2.4应急预案操作性差，应急难以有序进行预案需求分析不足（应急能力与脆弱性分析等），预案柜架结构与层次不尽合理，目标、责任与功能不够清晰准确，包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化规定等。

　　3.改进我国城市灾害应急救援管理，提高应急救援能力的对策

　　3.1建立综合减灾应急救援管理体系面对越来越多的各种灾害的挑战，虽然我们无法预测和避免很多灾害的发生，但是通过高效的灾后应急与救援行动，应可以将灾害带来的危害减小到最低的程度。依据发达国家成功的减灾经验，多部门、多领域的合作与协调是有效减灾的法宝。因此，应该尽快建立灾害应急与救援的跨部门合作机制，形成强有力的综合协调管理机制。

　　3.1.1建立一个统一高效的应急救援指挥系统

　　应急管理的统一指挥，由应急指挥中心统一指挥调度减灾资源，按危机等级和预案适度组织应急救援行动。

　　城市应急救援指挥系统运行的基础是信息，是全方位、动态的城市综合信息。我国的体制结构决定了城市信息分散在不同的职能部门，而各部门出于对信息安全、单位利益等因素的考虑，信息资源共享和交互仍处于较低的层次；长期以来，我国的城市应急系统一直处于各自独立、分散管理的状态，由于缺乏一个统一的指挥平台，不同防灾部门之间无法进行很好地配合与协调，资源无法共享，因此，通过建立一个统一高效的城市应急救援信息平台，全面检测城市的运行情况。

　　3.1.2建立平战结合、平灾结合的转换机制

　　为适应现代社会的快速节奏和灾害事故的突发性与多变性，建立平时与战时、无灾与有灾灵活转换的应急反应机制，把事先预防与事件来临时的应急处置有机结合起来，一旦危机来临就立即启动预案规定的应对机制，迅速动员各系统各地区的力量，克服危机。

　　3.2建立城市灾害应急救援能力评价体系，定期对应急救援能力进行评估

　　我国在灾害救援方面的评价工作很少，直到上世纪九十年代初，关于城市抗灾、承灾能力的综合评价研究才开始产生，所以，我们有必要从立法、救援队伍、物资管理、资金管理、行动支持、公众宣传教育等多个方面，制定合理的城市灾害救援能力指标体系，并利用数学原理建立评价模型，对一个城市的灾害救援能力做出科学的评判，可将评价结果分为五级：强、较强、一般、较弱、弱。

　　国家要对各城市定期进行应急救援能力评价，通过评价，一方面可以使城市对自身救援能力的现状有清楚、全面的认识，为城市的健康发展提供努力的目标。另一方面，对评估结果进行公示，从而督促各城市灾害救援体系建设，提高城市应急救援能力。

　　3.3全民参与，建立社区灾害应急救援志愿者队伍随着我国城市化建设步伐不断加快，在遇到各种突发的灾害时，以社区为单位的社会防灾救灾功能作用日显重要。在灾害到来时，政府组织的救援活动总是滞后于自发的自救和互救的，社区的服务组织和志愿者队伍在灾后较短的时间内即可参与救助生命的活动，这样可以使许多人劫后逃生。组织社区志愿者队伍开展自救互救，是赢得生命、赢得时间，有效减轻灾害造成伤亡和财产损失的重要途径之一。应急救援是一项急迫性、危险性、专业性极强的工作，因此要对志愿者进行严格地培训，志愿者都要训练有素，掌握一到两门救援技能。同时，社区要考虑储备一些必需的救助工具，平时适当组织防灾演练。

　　3.4建立健全应急救援相关法律、法规，规定危机事件发生时各级政府的职责和权限，政府官员、职员和市民的法律责任和义务，既能保证在突发事件中政府调动行政资源充分发挥应急救援的作用，又可避免政府相关部门借口处置公共事件而片面扩大行政权力，采取违法措施损害公众利益。

　　3.5加快城市灾害应急救援的科学研究加快对于事故趋势分析、预测、仿真、优化、决策等理论方法的研究，以及通讯网络、数据采集、传输技术的研究，研制先进的报警、检测、分析仪器及各类软件的开发，提高预防和应对突发事件的科技水平。

　　4.结束语在新的世纪，人类将防灾减灾工作推向新的高度。无论灾害怎样增多，怎样变化，只要我们开展科学研究，进行科学预防，以科学的方法和务实的态度，建立有效的灾害应急与救援体系，就能够把灾害损失降到最低的程度。

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