安全监管过程中应如何适用法律

    2013年12月6日， A公司将其装修工地发包给B公司（B公司不具备安全生产条件和相应的资质），在承包过程中，发生一起高处坠落事故，造成施工人员贾某死亡。事故发生后，县政府依法组成了“12•6”事故调查组，对该起事故进行了调查，并形成了A公司“12•6”高处坠落事故调查报告；2014年2月18日县政府对该起事故进行了批复（×××政[2014]30号），同意对该起事故结案。

　　依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项之规定，对A公司给予罚款人民币拾万元整的行政处罚。

　　县安监局对此案的法律适用出现两种不同的观点：

　　第一种观点：A公司实施了违反《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十一条的行为，但是《安全生产法》第八十六条的罚则与《生产安全事故调查和处理条例》（以下简称为国务院493号令）第三十七条的罚则在适用上相冲突，应当适用国务院493号令进行处罚。违法行为的定性条款和处罚条款必须依据同一部法，而《安全生产法》和国务院493号令并非同一部法，故在行政处罚决定书上，只依据国务院493号令第三十七条的处罚条款，不依据《安全生产法》）第四十一条的定性条款。

　　第二种观点：《安全生产法》和国务院493号令在处罚条款上不存在矛盾；此案行政处罚决定书中既要适用定性条款，又要适用处罚条款。

　　笔者赞成第二种观点，理由如下：

　　一、A公司违反《安全生产法》第四十一条之规定造成安全事故，依据国务院493号令对其处罚是合法的

　　根据《安全生产法》第七十三条、国务院493号令第一条之规定，《安全生产法》与国务院493号令是上位法与下位法的关系。国务院493号令第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依据下列规定处以罚款”，首先应当认定事故单位负有责任，然后才依法对其进行处罚。如何认定“事故发生单位对事故发生负有责任”，从法理上来讲，应当依据国务院493号令之规定，然而，国务院493号令对哪些行为是违法行为尚未作出规定，应当适用其上位法《安全生产法》之规定认定事故单位实施违法行为导致事故发生，对事故负有责任。

　　石少华在《事故责任追究的法律适用》中认为，根据国务院493号令确定事故责任要具备三个要件，其一，责任单位依法应当履行义务。事故发生单位及其有关人员必须在安全生产管理和事故报告、救援、接受与配合调查等方面负有法定义务而未履行其义务，才承担相应的法律责任；其二，责任单位实施了违法行为，必须是安全生产法律、法规有关义务性规范和禁止性规范中明文规定的行为；其三，违法行为与事故的发生有直接的因果关系。

　　《安全生产法》第四十一条第一款之规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”。本案中，A公司实施了上述禁止性规定，未依法履行与发包相关的安全生产管理的法定义务，并且贾某高处坠落死亡与A公司未履行法定义务有直接因果关系，因此A公司因为违反《安全生产法》第四十一条第一款之规定对事故负有责任。

　　二、《安全生产法》与国务院493号令在处罚适用上不冲突

　　《安全生产法》的立法本意是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，重点在落实安全第一、预防为主的方针，主要规范生产经营单位安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度上。而国务院493号令主要是规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，二者规定的处罚角度不同，一个是对生产经营单位平常工作中安全生产管理疏漏的处罚原则，一个是对事故发生单位发生一般事故以上的处罚原则，故二者不存在法律适用冲突问题。

　　张道中在《试论我国安全生产法律制度的完善——以基层安全生产监管为切入点》中提出，《安全生产法》的处罚侧重于行为，而国务院493号令的处罚则侧重于结果。

　　本案中，A公司实施违反《安全生产法》第四十一条第一款之规定的行为造成了损害结果，即贾某的死亡，不适用《安全生产法》第八十六条之规定而是适用国务院493号令第三十七条之规定进行处罚符合立法本意。《安全生产法》和国务院493号令在处罚适用上不存在矛盾。

　　三、在行政处罚决定书上应同时依据定性条款和处罚条款

　　行政处罚是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚是行政违法行为引起的法律后果。行政处罚是处理公民、法人或者其他组织违法行为的管理活动。结合本案，县安监局对A公司作出行政处罚决定书是对其实施行政处罚这一具体行为的书面依据，那么在处罚决定书中就不能缺乏对A公司违法行为认定的法律依据，即《安全生产法》第四十一条之规定。

　　本案中，认定违法行为的依据是《安全生产法》，进行处罚的依据是国务院493号令。《安全生产法》与国务院493号令之间不是没有任何关系的两部法，国务院493号令是依据《安全生产法》来制定的，国务院493号令是对《安全生产法》第七十三条的细化，是《安全生产法》不可缺少的一部分。定性依据《安全生产法》，处罚依据国务院493号令的条款，不仅不违反法律适用的基本原则，而且体现法律适用的完整性。在处罚决定书中，既要适用处罚依据，更要适用定性依据，以保障被处罚对象A公司的对行政处罚事实和依据的知情权。

　　综上所述，《安全生产法》和国务院493号令在处罚条款上不存在矛盾。在处罚决定书上既要适用对违法行为的认定条款，也要适用处罚的条款，以保障行政相对人的合法权益。对于A公司的违法行为，县安监局在行政处罚决定书中应当适用《中华人民共和国安全生产法》第四十一条之规定。本案的第一种观点是对法律条文的片面理解，不符合法理，有待于进一步商榷。