基层黄河水行政执法工作之拙见

    近年来，沿黄地区的社会经济发展进入了快车道，各种资源特别是土地的需求压力也日益增大，黄河滩区的闲置土地也变成了“香饽饽”。随之而来的水事活动日益频繁、水事案件的增多，对黄河流域水行政执法工作和维护河流健康提出了挑战。那么，如何进一步加强水事活动管理，强化黄河水行政执法，切实履行法定职责，维护良好的水事秩序，进而维护黄河健康生命，实现黄河流域社会经济的可持续发展呢？笔者总结基层河务部门的工作经验，现就对黄河水行政执法谈自己的几点看法和建议。

　　一、水政执法工作现状

　　目前各级河务部门设有水行政执法机构，水政监察人员肩负着水法宣传、水行政执法、水事纠纷调解等重要任务，水行政执法机构作为黄河河务部门对外的窗口之一，取得了显著成绩，为维护河务部门良好形象和黄河健康生命做出了贡献。但是在取得成绩的同时，我们更应该清醒地看到，目前的水行政执法基本上是处于一种被动、尴尬、从属、软弱的状态，缺乏生机与活力，特别是长期困扰水政工作发展而难以解决的问题，已经严重影响了水政人员的积极性和水政机构的稳定，制约了水政执法工作的正常开展。

　　1.水法规的宣传方式和方法需要改变。黄河普法目前取得了巨大的成绩，“三五”、“四五”“、五五”连续获得省级、国家级等先进，水法规概念深入人心。但是河务部门在宣传时所采用的仍是宣传车、标语等一些老套的方法，内容总是千篇一律的口号式，每年总是在“世界水日”“中国水周”时街上一走一过。群众只知道“法”，但对水法规的具体内容却语焉不详，难以树立良好的水法规意识，在经济建设的浪潮中难以自觉履行水法规义务。所以，法没少普、功夫没少下、力气没少费、荣誉有很多，但是对于群众自觉守法意识的培养的作用却差强人意。

　　2.水法规建设不足，基层河务部门地位不明确。目前虽然经多方努力，我国初步建立了以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》为主，各种行政法规、地方性法规、政府规章为辅的水法规体系。但是，由于《水法》对流域管理机构的下属河务部门没有明确授权，导致基层河务部门不能运用《水法》进行执法。在现阶段，基层河务部门大多运用《防洪法》及地方性法规、政府规章开展执法，甚至出现了地方政府河道管理机构和流域管理机构的下属河务部门管辖冲突的尴尬局面，消弱了水政执法工作的权威性、严肃性。

　　3.对执法工作的性质认识不清。法律在任何时候都是“底线”而不是前置条件，任何行为只要在法律允许的限度内就是合法的，行政制裁只有在当事人违反法律的情况下才能启动。但是在目前的河道管理中，基于保障最大限度的防汛安全的理念，河务部门对滩区内的各种社会经济活动严格限制，这不可避免地引起了严格的防汛要求和人民群众日益增加的经济诉求的矛盾，极易引发各种纠纷；同时高强度的行政管理要求与基层水政队伍执法能力建设之间的矛盾日益尖锐，基层水政执法队伍难以承受。这些都对执法工作的正常开展造成了不利影响。

　　4.执法队伍的素质亟待提高，执法机构尚待健全。目前水政人员大多不是法律专业出身，大部分人是在调入执法岗位后自学成才，但是对于如何系统规范执法却不能运用自如；法律专业毕业的人员进入执法部门后需要很长时间掌握黄河工程管理的相关知识，更别提对法律和水利工程的融会贯通。水政执法人员对专业知识的匮乏，导致对案件的性质和法律适用不准确，不能做到信服于民，给行政执法带来很多后续的问题。

　　目前黄河水政部门执法、法制、行政许可等各项工作合一，既不能保证水行政执法的需要，又不能满足国家法制部门和执法部门分设、行政许可受理部门和审查部门分设的规定，一旦发生诉讼纠纷，相关执法人员和河务部门必定承担责任，河务部门的公众信服力也会受到影响，进而制约水行政管理工作的正常进行。

　　5.水行政执法中调查取证难。在水事违法案件中，受制于交通工具和执法设备等诸多方面的因素，很多违法事实难以当场发现制止，对案件调查取证带来了一定苦难。水法规没有可行的强制性措施，一些管理相对人采取避而不见或不予理睬的态度拒不配合，有甚者态度蛮横，谩骂打击、围攻，给水政执法人员调查取证带来相当大的困难，影响了水事案件的查处。

　　6.执法力度不够。水行政执法是一项严肃认真的工作，由于基层河务部门客观存在的经费困难，加之行政干预、执法人员素质不高等影响，致使水事案件执行困难，难以顺利结案；加之部分领导重建轻管思想没有根本性转变，认为水利工作的重点仍是立项要钱、搞建设，对依法行政、依法管理的重要性、紧迫性认识不够，影响了水政执法工作力度，难以及时发现、制止、查处水事违法行为，。

　　7.黄河派出所建设需要加强。目前，新成立的黄河派出所为黄河河务部门的水行政执法工作提供了强有力的支持，保障了水政执法工作的进行。但是由于建设经费不到位，大部分黄河派出所并没有经过省级公安主管部门的审批，派出所建设不到位也影响了民警队伍的积极性。黄河派出所甚至没有自己独立的网上办案平台，涉及黄河治安、刑事案件只能通过其他派出所进行处理，大大降低了办案效率，削弱了对涉及黄河治安、刑事案件犯罪分子的震慑力度。

　　二、加强水行政执法工作的对策

　　1.突破常规，宣传与实际工作相结合，营造行政执法新氛围。

　　为使水法律法规得到全面贯彻执行，树立全民的水法规意识，形成依法治河、依法管河的良好氛围，水法宣传的当务之急是要突破常规，立足现实，做好落实。一是要注重宣传效果，在“世界水日”、“中国水周”和“12.4全国法制日”等宣传日中不贪多、不贪滥，即要大张旗鼓，又要脚踏实地，扎扎实实搞宣传，踏踏实实出成果。二是要结合实际执法工作，结合典型案例，坚持不懈地宣传、讲解。在水行政执法过程中，针对具体某个水事案件，以案说法，起到“打击一个、教育一批”的效果。

　　2.加强水法规体系建设，尽快明确基层河务部门的执法资格。

　　对《水法》、《防洪法》等法律法规根据现实情况及时进行修订，对流域管理机构的下属河务部门和地方政府水行政主管部门的权限应明确划分，避免管辖权发生冲突。尽快出台《黄河流域管理条例》、《黄河河道采砂管理条例》等配套法规，对河道管理工作中需要地方政府部门配合的事项尽快划分明确，推进河道管理规范化、正规化。

　　3.提高认识，强化执法。

　　要充分认识到流域经济社会发展对治黄工作提出新挑战的同时也是赋予了行政执法工作新机遇。实现“河道不侵占”的目标关键不在于堵而要疏，面对地方政府发展的诉求，要敢于说不和善于说不，把重点放在做参谋上，要积极出主意想办法，为地方社会经济发展提供良好建议。同时加强水行政执法工作，对水政执法工作转变认识，逐步转变管理方式，从工程管理为重过渡到工程管理和水行政管理并重、协调发展的模式。

　　4.完善水政机构组织，强化水政队伍建设。

　　依照《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，对法制机构和执法机构、行政许可受理和办理机构分设，满足行政法制化要求，推进水行政管理正规化。

　　水政工作的重中之重是抓好人才关。要选择政策水平高和文化水平高的具有一定专业知识和法律知识的复合型人才充实到水政执法队伍，并且要实际工作抓好岗位培训，最终建立一支执法规范、行动迅速的水政执法队伍，以树立执法部门的威信和形象，维护水法规的尊严。

　　5.落实黄河公安队伍建设经费，配全执法装备，建全黄河“一文一武”的执法队伍，强化水事案件的执行工作

　　目前，黄河派出所建设应切实提到议事议程，对建设经费要配置到位。建议将黄河派出所建设列入国家财政专项规划，明确责任，确保建设经费。进一步加强与地方公安系统的协调与联系，尽快的建立健全黄河公安队伍，尽快通过省级公安部门验收，取得水行政执法的强制性措施，加大水行政执法力度，从根本上解决水行政执法中调查取证难、力度不够的问题。更要加强与法院的关系，取得他们的大力支持和积极配合，加大水事案件执行工作力度，彻底解决重大水事违法案件查处难的问题。

　　依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家是社会发展的根本要求和必然趋势。加强与发展水政工作，实现依法治河，也是我们工作的根本方向。新的世纪，水政工作既面临着问题与挑战，更面临着机遇与发展，水政工作人员更要充满信心，鼓足干劲，努力改变水政工作现状，切实提高水政工作的地位，为“维持黄河健康生命”、营造黄河治理与开发的良好环境保驾护航。