30亿元能否撬动数百亿的煤矿安全改造投入，配套资金的如期足额到位成为关键
10月3日凌晨，河南省鹤壁煤业集团公司二矿发生特大瓦斯爆炸事故，34名矿工遇难。国务院随后成立事故调查组，最高人民检察院亦参与其中。
血色矿难冲淡了国庆“黄金周”的欢乐气氛。据国家安全生产监督管理总局（下称安监总局）公布的数字，国庆期间，共发生五起死亡十人以上的特大安全事故，其中三起为煤矿矿难，死亡人数达63人。
今年以来，中国矿难频发态势未见扭转。截至9月，共发生煤矿特大事故（死亡十人以上）40起，死亡1159人，比去年同期增加14起和772人，特别是2月14日发生在辽宁阜新的孙家湾煤矿瓦斯爆炸事故，死亡214人，是1949年以来的第二大矿难。
孙家湾矿难发生后不久，2月23日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，研究加强煤矿安全生产。这次会议上，30亿元的国债资金被安排用于今年支持国有重点煤矿安全技术改造。据悉，在今年国债资金总量减少300亿元的基础上，煤炭安全改造资金仍然比2004年的22亿元增加了近37％，为近年最大规模。
9月中旬，随着第三批9.5亿元资金的下拨，30亿元煤炭安全改造国债补助项目资金已经全部到位。
杯水车薪
据国家发改委人士介绍，30亿元国债资金的划拨主要以45家国有大型煤矿申报安全改造项目牵头，各级地方政府和企业有相应的配套资金。其中，中央和地方财政资金的比例为——东部地区1∶0.8，中部地区1∶0.4，西部地区和东北老工业基地1∶0.2。煤炭大省山西的配套资金比例比照西部地区和东北老工业基地的标准执行。发改委强调，地方财政的配套资金要专项列支，并与中央资金同时到位。
此外，30亿元资金中，补助资金为14亿元，主要给予安全重点监控煤矿中经济较困难者；贷款贴息资金16亿元。此次对发改委批准的利用银行贷款的安全改造项目，国家将给予全额贴息两年的政策支持。安监总局新闻发言人黄毅告诉记者：“30亿元对于我国煤炭行业的安全欠账来说只是杯水车薪，但我们希望可以借此带动地方政府和企业的资金投入。”
按照计划，30亿元的国债资金将带动总投资400亿元左右的煤矿安全改造项目的实施。今年4月，第一批5020万元国债资金发放，与之相关的地方政府配套资金为1264万元，企业自有资金1.04亿元。两个多月后，第二批共计４亿多元的国债资金指标下发，带动地方政府配套资金1.1亿多元和企业自有资金69.1亿元。9月中旬，最后一批资金下拨，其中国债资金9.5亿元，地方政府配套2.7亿元，企业自有资金投资179亿元，银行意向贷款额约130亿元。
据介绍，此次审核的安全改造项目参考了行业内专家多次“会诊”的结果，主要针对国有大型煤矿的矿井通风、瓦斯抽采、安全监测监控、防尘灭火等系统以及提升、运输、供电系统等进行改造。
鹤壁矿难无疑再次凸现了瓦斯爆炸对中国煤矿安全的重大威胁。据安监总局统计，2002年至2005年8月21日，全国煤矿发生29起特别重大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起数和死亡人数分别占83%和91%。
据专家介绍，由于资源赋存条件和开采条件比较差，井工矿占95%，高瓦斯和瓦斯突出矿井占51%，中国煤炭行业天然具有高危性。而安全投入不足，保障能力薄弱无疑加剧了危险的释放。
据中国煤炭工业发展研究中心安全生产战略与政策研究所副所长张力介绍，安全投入是指一国（包括部门、行业、企业等）用于安全生产活动的人力、物力和财力的总和，包括了用于技术改造、安全设施和职工安全教育与培训等方面的费用。
安监总局局长李毅中也曾指出，“矿难的原因之一是我国煤矿长期投入不足，安全欠账严重”。据安监总局测算，中国国有煤矿的安全投入欠账达500多亿元，生产设备超期服役的约占三分之一。非国有煤矿投入不足的情况更为严重。在2004年全国生产的19.6亿吨煤中，7.6亿吨缺乏安全保障能力，其中2亿吨根本不具备安全生产条件。
由此，尽管30亿元的国债资金安排显示了国家在解决煤矿安全投入不足上的力度正在加大，但距离真正弥补安全欠账仍相差甚远。今年年中，来自科研院所和煤矿企业等的安全技术专家，对此次国债资金投入的45家重点监控煤矿进行了调查。结果显示，安全欠账达到587亿元。
“煤矿安全生产最大的问题不是存在于大型企业，而是大量的中小煤矿。”国务院发展研究中心研究员钱平凡强调指出，“大型煤矿往往一次性伤亡人数较多，更容易引人关注，但安全欠账问题在中小煤矿中尤为严重。此次国债项目资金并没有涉及中小煤矿。”
实际上，整个煤炭行业的安全欠账远高于目前的统计——500多亿元中并未涵盖数以万计的中小煤矿。“这些煤矿自开矿起就投入不足，安全欠账更是庞大。有统计认为超过2000亿元。”张力透露。
在今年3月举行的全国煤矿安全改造和瓦斯治理工作电视电话会议上，国家发改委主任马凯表示，自2005年起，国家将通过多渠道筹集资金，争取用两到三年的时间，基本完成煤矿安全技术改造任务，使煤矿安全生产条件得到明显改善，有效控制特大瓦斯事故。
监管之忧
此次国有煤矿安全改造以其国债资金牵头的性质而备受瞩目，特别是30亿元资金相关的地方配套以及企业自有资金投入能否如期足额到位为众所关注的问题。
这种担心并非无来由。实际上，在历年的财政审计中，国债项目的资金管理和使用均暴露出诸多问题。
首先，国债投资项目的审批存在不确定性。通常，每年国债项目的申报由国家发改委大致确定几大投资方向后，各级地方政府再依此选择投资项目，确定申报的资金规模，汇总后上报发改委。申报流程中最关键的环节，即成本预测和项目论证均在地方。有关审计显示，一些国债项目普遍存在虚报资金的问题。据悉，此次煤炭企业安全改造资金国债项目，从地方上报到发改委下达指标，前后只有几个月的时间。各地申报项目近千个，发改委的考察和审查工作难度之大可想而知。
其次，国债项目资金普遍存在配套资金不到位和资金被挪用的情况。据悉，目前的国债资金投入方式多为国债专项资金、中央补助、地方政府拨付、银行贷款和其他配套资金投入相结合。
2004年8月，审计署公布了“部分城市基础设施国债项目建设效果”的审计报告。结果显示，在抽查的项目中，四分之一项目没能按建设责任书或计划建成，而其中的重要原因是配套资金不落实。报告称，截至2003年6月，抽查项目中，中央补助国债和转贷地方国债到位98%，而地方配套资金只到位78%，造成实际缺口近100亿元。
此次安全改造资金的地方配套为4亿元，涉及20多个省市。有关部门的人士坦称，对于此次30亿元国债资金的使用以及配套资金的到位，有关监督仍因缺乏同步性和具体措施而显得乏力。
《财经》获悉，为防止个别企业挤占和挪用安全资金，自2005年始，安监总局将在对国有煤矿进行例行的安全大检查时，将把企业是否按照标准投入一定比例资金在安全上作为检查的一项重要内容。
安全费用提取之困
此次国债项目投入，企业配套资金成为大头——将近250亿元，和地方资金一起占到总投资的60％以上。另外，130亿元的银行配套贷款并无指定银行承担，由涉及企业自行向银行申请。这些环节的确保到位将是此次30亿元国债项目资金“功德圆满”的关键。今年5月，国务院发布的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》指出，将“按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用”。
安全费用，是指企业按原煤实际产量从成本中提取，专门用于煤矿安全生产设施投入的资金。“目前，煤炭企业不是没有钱，而是在现有的会计制度下无法足额提取。”钱平凡指出，煤炭安全成本没有充分体现在生产成本中，是造成安全欠账的重要原因。据中国煤炭协会新闻发言人姜志敏介绍，目前国家对于煤炭行业安全欠账问题主要有两种解决思路，一是由国家财政拿出国债资金，地方政府拿出配套资金；二是改变煤炭企业财会制度，允许企业从成本当中提取足额的安全费用。
2004年5月，为建立煤矿安全生产设施长效投入机制，财政部、国家发改委和国家煤矿安全监察局等部门联合下发了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》，将提取煤炭生产安全费用制度化。办法要求，不同类型的煤炭企业，每月在吨煤生产成本中提取2元－10元不等的安全费用，在银行专户储存，专项用于安全设施的更新改造。
此前，煤炭企业的成本核算框架中并无专门的安全开支，安全投入也仅限于有限的安全设备，相关费用间接体现在折旧费和修理费等项目中。煤矿的维简费、沉陷治理费用等提取标准规定过死，与实际需要有较大差距。中国矿业大学一位专家指出，煤炭企业多为国有企业，成本核算方法直接关系企业利润上缴的多少。
今年4月，有关部门对煤矿安全费用的标准进行调整——存在高瓦斯、煤与瓦斯突出、自然发火严重和涌水量大的大中型煤矿吨煤不低于8元，其中，45户重点监控煤炭生产企业吨煤不低于15元，小型煤矿不低于10元；低瓦斯的大中型煤矿不低于5元，小型煤矿不低于6元。据煤炭工业协会统计，目前山西、山东、江苏、河北、黑龙江等省安全费用为吨煤15元，贵州省为8元，陕西韩城局20元，河南平顶山煤业集团30元。
煤炭工业协会新闻发言人姜志敏认为，这一规定将安全费用的提取从“上限”转变为“下限”，具有很大的进步意义。“从全国范围来看，安全费用的提取增加了很大一块。”
然而，有专家指出，覆盖大部分地区的吨煤15元的标准对于高瓦斯地区的煤矿远远不够。以淮南煤矿为例，由于其处于高瓦斯地区，用于防治瓦斯的实际支出很大。据估算，到2008年，淮南矿业集团仅瓦斯综合治理就要投入30亿元。由此，淮南煤矿吨煤应提取30元用于安全投入，15元的标准只能满足一半，大大低于实际需要。而对于低瓦斯地区的煤矿，这方面的支出较少，按标准提取安全费用会造成人为提高成本。专家指出，现存的煤炭企业会计规定仍然具有滞后性。
中国矿业大学会计系主任黄国良则表示，按照国家规定的标准提取安全费用的做法存在弊病。对于煤炭企业的安全成本，应当“据实列支”，即根据实际支出列在成本之中。同时，国家有关部门应尽快制定和明确煤炭企业安全技术标准和安全责任考核的配套措施，以彻底解决煤炭企业安全欠账的问题。
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