如何理解及明确《安全生产违法行为行政处罚办法》的办案期限
《安全生产违法行为行政处罚办法》（安监总局令第15号，以下简称“《办法》”）第三十一条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日”。如何执行以上规定，在执法实践中存在不尽一致的理解和做法。笔者认为，此规定亟待进一步明确。
一、在行政处罚一般程序案件中，对“办理完毕”的理解，大致有四种观点。观点一，是指执法人员对违法事实进行充分调查取证，案件调查终结时，即指应在30日内完成调查取证工作，理由是《行政处罚法》第三十八条规定“调查、决定分离”，执法人员负责调查取证，负责人负责对调查结果进行审查和决定，调查终结时，执法人员对应给予处罚的违法事实已全部调查清楚，处罚程序的前置已完成。观点二，是指应在30日内依法作出行政处罚决定，理由是安监部门具有法律效力的具体行政行为已经成立。观点三，是指应在30日内将行政处罚决定书依法送达至当事人，理由是具体行政行为应当在发至当事人处才生效，未生效则不能视为“办理完毕”。观点四，是指该行政处罚案件应在30日内完成处罚决定并执行结案，理由是作出和送达了行政处罚决定，还需要执行，未执行该决定，明显还需要继续办理下去，直至执行完毕。
笔者认为，上述第二种观点是将具体行政行为成立时视为办理完毕，第三种观点是将具体行政行为生效时视为办理完毕，从法律基础理论上解释均具有一定科学性；由于《行政处罚法》及其他法律、行政法规未明确规定行政处罚案件的办理期限，采纳哪一种意见应遵循各部委的部门规章的具体规定。
行政处罚作为一种对当事人在法律上产生惩戒效力的具体行政行为，其依据法定程序进行，从发现当事人涉嫌存在违法违规行为应予以处罚时开始，就对当事人产生了必须承担某种不利后果的可能，但其是否承担以及如何承担责任仍存在不确定性，及至作出行政处罚决定，具体行政行为成立，使得这种可能性成为必然性，这时案件的办理才有了结果。第二种观点还认为，决定书不必经送达至当事人就可视为办理完毕，因为其结果已经明确，非经过法定的事由和法定的程序不得变更，如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（工商行政管理总局令第28号，2007年）第五十七条第一款就规定“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定”。
从《办法》本身的逻辑体系来看，其采纳的则是第三种观点，行政处罚决定书送达方视为一般程序的结束，即以具体行政行为成立并使其生效时视为“办理完毕”。该《办法》第三章第二节是行政处罚一般程序，把调查取证过程（第二十二条至第二十七条）、作出处罚决定（第二十八条至第二十九条）、送达处罚决定书（第三十条）均作出规范后，在第三十一条作出办案期限的规定。很明显，调查取证只是行政处罚一般程序的重要环节，但调查终结并未形成对外具有法律效力的具体行政行为，不能认为办理完毕，所以第一种观点错误。第四种观点则将执行程序也列入处罚一般程序中。一般认为，行政处罚与执行都是独立的程序，在次序上有先后及因果之分，且在法律体系方面分别专章（节）规定，因此第四种观点也是不对的。
值得指出的是，对于法律、行政法规未明确规定的事项，部门规章可以根据监管领域实际、规范和监督执法等客观需要作出规范；尽管各部委规章的规定可能存在不一致，但由于领域及适用范围不同，并不产生冲突，都是合法的。基层安监部门在理解和执行上，应当以国家法律、法规和安监总局的部门规章作为执法的法律依据；除法律、法规有规定外，其他部委的部门规章并不能作为执法依据。
二、对“30日内”的理解，一般认为30日是指自然日，但是否一律“自立案之日起30日内”办理完毕，该问题在实践中有时也让执法人员难以适从。如未能采用其他方式而采用公告送达的，应当“自公告发布之日起经过60日”方视为送达（《办法》第三十条第一款第七项），那么这“30日内”应当如何执行。换句话说，是否还应当存在不计入该“30日内”办案期限内的程序和时间，以及存在哪些程序和时间等，这在《办法》中并未明确。
笔者认为，由于行政处罚对当事人不利必需审慎的法治理念及法定程序的严谨性，执法人员在行政处罚程序中同样需要最大限度保障当事人的合法权益，根据查办案件需要有时应采取如公告、听证、鉴定等措施，该三项措施不应当计入一般程序的办案期限内。其一，“自公告发布之日起经过60日”，在法律上推定为当事人接收公告内容，此期间属于当事人获知的期间，不能剥夺，执法人员不能控制，因此不能计入执法人员办案期限。其二，听证并非行政处罚必经程序，主要是保障当事人能够陈述事实和申辩理由，需要遵循独立的法定程序，如《行政处罚法》、《办法》均以“一般程序”作为专章的第二节，以“听证程序”作为第三节，因而这部分时间也不应计入执法人员办案期限。其三，鉴定则是由法定的技术机构及人员对办案过程中的某些物质进行检验、检测、观察等，技术性较强，执法人员一般不直接参与，更难以控制其进度，因此也不应计入办案期限。
综上所述，《办法》在行政处罚一般程序案件中办理期限的规定应予以完善。比如，将第三十一条“办理完毕”进一步明确为“作出行政处罚决定、不予行政处罚决定或者移送司法机关处理决定，并送达有关决定书”；增加一款，作为第二款：“案件处理过程中的公告、听证、鉴定期间，不计入前款所指的案件办理期限”。
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