浅谈黄河水资源管理现状及治理措施

　　黄河水孕育了中华民族5000年灿烂辉煌的文明，奠定了今日黄河流域的昌盛繁荣，成为沿黄地区可持续发展的生命线，被我们称为“母亲河”。回顾历史这条母亲河给我们带来几多欢喜几多忧，曾几时黄龙肆虐，倾吞粮田，自新中国诞生，这条孽龙才被勤劳的治黄人扼制在九十八湾故道，给我们带来了不可比拟的欢乐，引黄灌溉滋润良田、补充水源托起一座座新兴的城市，然而随着黄河流域经济的不断发展，用水量不断增加，黄河水在满足河道生态环境需水量、输沙需水量、蒸发渗漏损失量之后，已很难满足不合理超负荷的用水。黄河水资源供求关系的矛盾日益突出，两岸引水急剧增加，由此发生了行业之间、地区之间、上下游之间的错纵复杂的各种水事矛盾，如何使用有限的黄河水能满足不断增长的需水要求，如何在黄河水总量不变的情况下综合、合理、有效地利用黄河水资源。

    一、黄河水资源的管理现状

    1. 黄河可供水量分配

    1984年，水利部黄河水利委员会(以下简称黄委)提出《黄河水资源开发利用预测》，在水资源需求预测的基础上，提出了各省(自治区)水量分配方案。1987年，国务院批准了黄河可供水量分配方案，在我国大江大河中首次对全河水资源进行了宏观分配，增强了宏观调控和政策指导，在一定程度上促进了计划用水和节约用水，抑制了需水增长过快的势头。

    1997年起黄委开展了不同来水年份黄河可供水量分配方案的制定工作，编制了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》，1998年经国务院批准由原国家计委和水利部联合颁布实施，将1987年国务院批准的《黄河可供水量分配方案》进一步分配到年内各个月和不同来水年份的水量分配。

    2．取水许可管理

    实施了取水许可总量控制和建设项目水资源论证制度。2002年黄委制定并颁发了《黄河取水许可总量控制管理办法(试行)》，规定：流域机构和省(自治区)审批的取水总量，扣除回归黄河干支流水量后的耗水量不得超过分配给各省(自治区)的水量指标。这在我国流域取水许可管理中尚属首次。根据水利部、原国家计委颁布的《建设项目水资源论证管理办法》，黄委还开展了建设项目水资源论证工作，对从黄河取水的新、改、扩建项目进行了水资源论证。论证工作的开展，对促进黄河水资源优化配置、保障建设项目用水、提高取水许可审批的科学性起到了积极作用。

    3．黄河干流水量实时调度

    按照国家防总和水利部的部署，黄委分别于1992、1996、1997年实施了3次远距离调水，取得了很好的效果。1998年黄委成立了专门机构并于1999年3月开始对黄河干流部分河段实施调度。

   根据《黄河水量调度管理办法》规定，黄河水量调度总的原则是：总量控制，以供定需，分级管理，分级负责。总的调度思路是：国家统一分配水量，流量断面控制，省(自治区)负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度。黄河水量调度的重点河段是引水较多的干流刘家峡水库至头道拐和三门峡水库至利津两个河段，涉及甘肃、宁夏、内蒙古、河南、山东和河北等6个省、自治区：调度时段为非汛期8个月(当年11月至次年6月)，水量分配时段为全年，涉及11个省(自治区)。随着调度工作的深入，2001年黄河水量调度河段从上游、下游两个重点河段扩展到刘家峡水库以下整个干流河段，初步实现了全河干流水量统一调度；在调度时段上从以往每年的非汛期扩展到了包括汛期在内的全年调水，并从2002年起，在黄河下游推行了“订单供水”和水量调度工作责任制，2003年还实行了黄河水量调度突发事件应急反应机制。

    自1999年3月实行黄河水量统一调度以来，在黄河来水连续偏枯、流域普遍干旱、黄河水资源供需矛盾突出的情况下，黄委本着“精心预测、精心调度、精心监督、精心协调”的指导方针，在有关单位和部门的积极配合、共同努力下，取得了当年断流天数大为减少，2000年、2001年、2002年连续三年不断流的显著成效，2003年在水量更为偏枯的情况下未出现断流，正在实施引黄济津应急供水，初步扭转了20世纪90年代以来下游连年断流的局面。通过水量调度，保证了城乡居民生活用水，合理安排了农业用水，兼顾了工业用水，按计划分配了生态用水。

    二、治理措施

    1. 要进一步完善和建立各项水资源管理调度制度

    (1)建立和完善黄河水资源宏观管理和保护制度

    结合新《水法》的要求，建立以水资源凋查评价、流域或区域规划、水长期供求计划、水功能区划为中心的宏观调控机制，加强水资源利用总量和排污总量管理，通过控制总需求的增长，协调总供给与总需求。

    (2)完善黄河水量分配与调度制度以及取水许可制度

    完善省际断面流量和用水总量控制制度和水量调度责任制度；改革取水许可制度，建立与水量分配和调度相衔接的黄河取水许可总量控制与水量调整核减机制，同时要与黄河流域水权制度的建立相衔接，把省(自治区)总量控制与各个取水口的取水结合起来，特别要通过年审对用水统计、用水计划的执行、节水指标的考核、取水计量管理、水质监督等进行监督管理。

    (3)推动节约用水管理制度

    通过编制节水规划，实行总量控制和定额管理，严格控制高耗水项目，贯彻节水设施“三同时”的要求，即取水工程的节水设施要与主体工程“同时设计、同时施工、同时投入使用”，以及优惠节水政策和强制节水措施，建立节水激励机制，全面推进节水。

    此外，还要建立和实施排污许可制度、省际断面和重要支流人河口的水质监测制度、水质公报制度、重大水污染事件的责任追究制度等。

    2. 不断完善黄河流域水法规体系

    加快《黄河法》《黄河水量统一调度条例》立法进程，制定黄河水资源费征收管理办法、流域建设项目水资源论证管理办法；修订《黄河取水许可实施细则》《黄河水量调度管理办法》，真正形成具有黄河特色的、能够规范和调整黄河治理与开发中各方面关系，保障黄河治理开发健康有序进行的黄河水法规体系。

    3. 建立促进黄河水资源可持续利用的市场经济机制

    在水资源十分紧缺的黄河流域，经济措施是调节水资源供需矛盾，促进计划用水、节约用水的重要手段。要尽快征收黄河水资源费，制定征收管理办法，建立统一征收制度，同时建立适应市场经济原则、科学合理的水价体系和运行机制，推行计量水价和超定额累进加价制度，尽快将水价提高到供水成本。实施水权管理，建立黄河水权转让制度，培育和发展黄河水市场，建立黄河水资源二次分配的水市场机制，遏制需水不断增长和增长过快的势头。按照用水总量控制的要求，对超计划用水的省(自治区)和用户，实行累进加价制度。

    4.  加快建设“数字水调”工程建设步伐，提高流域水资源管理和调度的科技水平

    一期工程建设的基础上，在“数字黄河”工程建设的总体框架下，加快“数字水调”的建设步伐，力争用3年时间，全面建成现代化的黄河水量调度管理系统，通过具有调度运行实况综合监视功能的可视化的黄河水调中心，实时采集水量调度信息，对骨干水库联合调度和引水工程实行远程自动控制，及时处理各种水调业务，以功能强大的系统软件和调度模型对不同来水频率的水量调度方案和紧急调度方案进行虚拟仿真，在可视化环境下，为黄河水量实时调度、水调会商等工作提供决策支持，最终实现“数字水调”的目标，为黄河水资源的优化配置作出更大贡献。

    5．增加黄河河川径流调蓄能力，适时建设南水北调西线工程

    黄河干流龙羊峡、刘家峡、大柳树、古贤、小浪底等水利枢纽工程，对调节黄河径流、合理配置水资源具有重要作用，其中龙羊峡、刘家峡、小浪底3座水利枢纽已经建成，并发挥了巨大的综合利用效益。今后，要在充分发挥干支流已建水库的径流调节作用、加强干流已建水利枢纽的优化调度的同时，及早建设大柳树和古贤水利枢纽，更好地对黄河上中游径流进行调节和配置，增加水资源的有效供给，增强调水调沙和改善河道条件的手段。

    总结：随着国家西部大开发战略的实施，沿黄省(自治区)经济社会发展以及生态环境建设与保护对水资源的需求将会进一步增加。从长远来看，黄河资源性缺水的现实将难以改变，单纯依靠节水措施和加强管理难以完全满足日益增长的供水需求，要根本改变这一状况，还必须抓紧进行南水北凋工程建设。