近年来，煤矿安全事故十分频繁。去年１０月以来，又接二连三地发生了大平、陈家山、孙家湾等国有煤矿的特大矿难。我国煤矿矿难不仅涵盖了地方和乡镇的小煤矿，也包括了国有重点煤矿，呈现出全面性的态势。统计显示，2003年全国煤矿百万吨死亡率为4.17（即每开采100万吨煤，有4.17名矿工死亡），是美国的100倍，南非的30倍，印度的10倍。当前我国国有重点煤矿平均每百万吨死1人左右，地方煤矿是5人左右，私营小煤矿约17人。
死难者数以百计的特大矿难一而再、再而三地在短期内发生，使得媒体和民众对矿难的心理承受能力逼近了底线。人们不禁要问，究竟是什么原因造成了如此频仍的矿难？
表面上看，矿难频发有安全生产基础差、法制意识淡薄、矿工维权难这三大原因。倘若作进一步的思考，就会发现它们背后还有诸多深层次的原因，如管理者认识上的误区、经济粗放型增长、监管机制不合理、教育国策失误、新闻自由度提高等等。
一、表面原因
（一）安全生产基础差
我国不少煤矿自然开采条件恶劣，安全生产基础薄弱，管理上漏洞诸多，抵御事故灾害的能力不足，对防范伤亡事故没有把握。目前全国共有高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井约9000多处，约占矿井总数的30％，有超过80％的中小煤矿不具备安全生产条件。一些私营煤矿设备差、规模小、井筒细、通风能力不配套，不适应高瓦斯矿区的生产要求。政府曾下大力气关闭了大量缺乏安全设施的小煤矿，如今只剩下2万多个小煤窑。但从产量推算，依然还有大量地下小煤窑在进行生产。许多国有重点煤矿经过五十多年的开发生产，正相继进入衰老报废的高峰期。截至2003年底，原国有重点煤矿安全欠账仍高达164亿元。最近，更有人撰文说这笔欠帐已高达500亿元。
以前，国有煤矿经营实行软预算，企业的盈亏与生存没有直接关系，安全投资也是国家的事。上世纪九十年代之后，预算变硬了，国家也不再管矿山安全方面的投入，改由企业自己负责。有的国有煤矿把矿井转包给矿长，由于短期利益的驱动，应有的生产规范、管理措施和相关投入在很大程度上被忽视了。为了追逐利润的最大化，经营者用工人的生命做代价，省去了安全投入的经费。
上世纪90年代末，有经验的老矿工或退休或下岗，接替他们的大多是没有安全知识、专业知识和技能的农民工。尽管《煤炭法》第40条、《矿山安全法》第26条一致规定：矿山企业必须对职工进行安全教育、培训；未经安全教育、培训的，不得上岗作业。因为安全投入少，矿工流动性大，安全培训也几近于无。在一些国有大矿，工人无证上岗的违规现象也非常普遍，理由是生产任务紧、人手短缺。很多事故的引发跟不当操作有关系，陕西铜川陈家山煤矿允许甚至强制操作工人无证上岗，2004年6月，矿工王友礼就因无证操作被皮带机绞死。小煤窑的大部分矿长是文盲或半文盲，基本上没有专业技术人员。“昨天扛锄头，今天当矿头，安全不安全，出煤就是钱”。2004年10月20日河南大平煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，148人遇难，其中95%为农民合同工。
（二）法制意识淡薄
1、法律法规形同虚设
目前中国有一系列有关煤矿安全生产的法律和法规，如《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》和《煤矿安全规程》。虽然它们还有待完善，只要认真落实已有的规章制度，大部分矿难本可以消弭于萌芽状态。以中国目前的防治能力和技术水平，只要防范措施到位，瓦斯爆炸事故也是有能力避免的。
关于飞行安全的“海恩法则”认为，一起重大的飞行安全事故背后有29个事故征兆，每个征兆背后有300个事故苗头，每个苗头背后还有1000个事故隐患。可以说，所有的灾难都是多个漏洞的叠加。很多矿难的发生都源于不遵守作业安全生产规程、安全生产秩序混乱、制度虚设、监管失控。“隐患就是事故，违章就是杀人”。多年来，某些地方和部门管理不严，对违规现象熟视无睹，使监督检查流于形式，一个个漏洞未能及时弥补，一起起事故隐患终于酿成大祸。如陕西陈家山煤矿11.28矿难，井下的工作面已起火一个多星期，仍然照常运转。当天早晨6点，矿难发生前一个小时，井下就出现瓦斯超标的现象。瓦检员向上级汇报后，没有得到撤离的任何指示。矿工苏林向《瞭望东方周刊》的采访记者说,“如果当时撤人的话，这场事故或许就不会发生。现在的人胆子是越来越大了。”
曾当过个体小煤矿老板的王志江告诉记者，现在一些煤矿出事后，喜欢找些理由糊弄外行。“其实，除了煤井透水等情况是自然事故，其他的一般都是人为的，所有的瓦斯爆炸都是人祸，陈家山煤矿瓦斯爆炸更是人祸！”
可以说，矿难最直接的原因，是规章制度形同虚设，法律法规没有落实到位。
2、责任人不必负责任
《劳动法》第93条和《煤炭法》第78条都规定：管理人员强令劳动者违章冒险作业，发生重大伤亡事故的，对责任人员依照刑法第一百一十四条的规定依法追究刑事责任。
对于我国的煤矿管理者，以前注重经济性奖励，只要死亡率控制在一定范围内，煤矿干部和职工都可以拿到奖金。那时几乎没有因矿难而坐牢的先例。2001年致64人死亡的陈家山瓦斯爆炸的责任人当时是被免职了，三年后，大多异地升迁或就职。一个叫高治兴的矿长到附近的黄陵县煤矿当了一号煤矿矿长，2004年6月15日该矿发生特大瓦斯爆炸事故，23人死亡，直接经济损失316.68万元。经事故调查认定，这是一起生产责任事故。
如今，河北邯郸矿难中的16名渎职人员已被查处，造成148名矿工遇难的大平煤矿特大瓦斯爆炸事故的首批4名责任人，也因涉嫌重大责任事故犯罪被逮捕。中国有一句成语，曰“亡羊补牢，犹未为晚”。法律法规开始落到了实处，尽管有点姗姗来迟。
（三）矿工维权难
1、工会名存实亡
在当今的国有企业里，工会组织仅仅是一个行政部门。面对频发的矿难，工人的整体博弈能力十分微薄。当企业和工人发生利益冲突时，这样的工会怎么能给工人撑腰？尽管《煤炭法》第42条和《矿山安全法》第23条都规定了矿山企业工会应当依法维护职工生产安全的合法权益，组织职工对矿山安全工作进行监督。但本该代表工人利益的工会，在矿工面临死亡威胁时却失声了，缺位了。国有大矿尚且如此，遑论私有小矿，它们原本就不需要“工会”来装点门面。
2、工人被迫冒险工作
据专家估算，目前我国失地农民逾2000万，如果加上因农村超生等原因没有分到田地的“黑户口”劳动力，则失地农民更多。工业化、城市化步伐加快，加速了农民隐性失业和显性失业的数量。2001年中国正式加入WTO，对我国而言总体上利大于弊。据华盛顿国际经济研究所测算，我国入世后，随着关税削减和农产品进口的放开，将直接导致1100万农民失业。
《煤矿安全规程》第5条和第46条都规定，从业人员有权拒绝违章指挥和强令冒险作业；当工作地点出现险情时，有权立即停止作业，撤到安全地点。法律法规赋予了矿工抗争的权利，井下出现安全隐患后，有经验的矿工会拒绝下井工作，煤矿领导为了增加产量则不让停工。陈家山煤矿的一些领导对矿工说得最多的一句话是“你有本事就不要下井，我明儿就让你下岗！”由于矿山劳动力的供过于求、工作机会的稀缺，很多人最担心下岗，煤矿侵犯矿工权益的事情时有发生。据知情人士透露，陈家山煤矿矿工的待遇每况日下，有时一些劳动保护用品都得矿工自己购置。面临“停职停工”的威胁，无处主张权利且生活无着的他们，明知下井工作有生命危险，也只好妥协。
3、伤亡赔偿畸低
在私营矿山的老板中间流传着一句话——伤不起死得起。煤矿开采的暴利和矿工生命的廉价，使一些矿主视矿工的人命如草芥。
2001年7.17广西南丹透水瞒报事故发生后，《南方都市报》的记者在一位死者家里看到一份“生死协议”——“属于甲方的安全事故，造成死亡的，由甲方给予一次性补偿2万元。在处理事故中，甲方只承担上述费用，不再承担其它经济和法律责任。”
经营过小煤矿的知情人向新华社记者透露，发生事故后，一条人命通常也就值１０万元左右，除去“公关活动“的费用，遇难者家属拿到手的只有一半。
上世纪50年代，美国也曾小矿林立、爆炸频繁。为此，美国成立了煤矿安全监察部门进行专项检查，加强和完善有关煤矿生产的法律建设，使小矿逐渐失去生存空间。同时，政府还要求矿主事先交纳足够的事故处理保证金，每死亡1人要赔付数十万甚至上百万美元，逼迫大小矿主珍惜矿工的生命，使煤矿再也“死不起人”，如今美国的采矿死亡率远远低于世界平均水平。
国家安全生产监督管理局政策法规司曹宗理说，2004年国务院发布文件，新增加了企业提取安全生产费用、安全风险抵押金制度、提高伤亡赔偿标准，旨在通过这三项经济政策，配合法律法规和行政监督来加强高危企业的安全生产管理。就保障矿工的权益而言，这些政策应该说是很有用的，关键在于能否落实和执行。
二、深层次原因
（一）高层管理者认识上的误区
2003年我国的人均GDP首次达到了1000美元，国家有关部门个别负责人曾表示，人均GDP在1000美元至3000美元这个区间，是安全生产事故的高发期，我国目前正处在这样一个阶段。西方工业化国家的安全生产事故也大都经历了从上升、高发到逐步稳定、下降的周期。这一“依据”让某些政府官员得出了可怕的“周期论”，中国矿难事故的层出不穷成了情理中事。
作为后发展国家，我国为什么不能吸取其它国家的经验教训，利用技术和管理上的后发优势，打破这种恶的惯例和规律？难道一定要以成千上万个矿工的生命为代价，把这些灾难重新过一遍吗？
（二）经济粗放型增长导致能源需求的高速增长
中国经济持续25年以9%左右的速度增长，空前的经济增长引发了能源需求的巨大缺口。由于油气能源紧张，煤炭价格大幅度上涨，需求告急。2003年，我国消费的煤约为19亿吨，比2002年增长了20%。
当煤炭生产的利润空间加大，超负荷生产成为顺利完成财政指标、刷新GDP的首选。一些矿产地企业和地方政府置安全和生态保护于不顾，超限开采、超负荷运转；一些小煤矿则把矿工当作赚钱机器，有些已取缔的小煤矿也死灰复燃。有关统计数据显示，从２００１年至２００３年，全国原煤产量的累计增长高达７.３８亿吨，这些增长大部分建立在各类煤矿超能力生产的基础上。陈家山矿难发生后，铜川市矿务局一个张姓副局长面对记者关于“超产奖”的问题如是说：“采煤量加大也是国家的需要”。
煤矿生产是统一的整体，提升、运输、通风、采掘、供电、排水等主要生产环节必须有序协调安排。其中一个环节超负荷运转就可能导致整个生产系统的紊乱，容易引发伤亡事故甚至重特大事故。发生特大矿难的郑州大平煤矿和陕西铜川陈家山煤矿都存在着严重的超设计能力生产的现象。
我国的经济发展属高能耗发展，终端能源用户在能源消费上的支出占国内生产总值的13％，而美国仅为7％。与国际先进水平相比，我国工业部门每年多烧掉了约2．3亿吨标准煤。可以说，矿难频发是高能耗、粗放式经济发展模式的市场反应。
（三）监管机制有缺陷
《矿山安全法》第33条规定，县级以上各级人民政府劳动行政主管部门对矿山安全工作行使监督职责。于2005年1月1日实行的新版《煤矿安全规程》也规定了“国家监察、地方监管、企业负责”的监管体制。笔者认为这一体制是不合理的，职业安全监督工作必须由第三方来实行。
以往的教训证明，本应是煤矿安全监管者的县乡两级地方政府，往往会成为煤矿直接或间接的经营者。震惊全国的南丹透水事故披露后，在当地查出了不少“人大矿、政协矿、法院矿和公安矿”。作为一些地方的主要产业，违法违规经营的煤矿能解决就业问题，也是主要税源，一旦取缔，会使当地政府发生财政困难。直接的利益驱动使裁判员成了运动员、监管者成了保护者。在GDP的指引下，政府要政绩，企业想邀功，唯一能牺牲的便是矿工的利益。
“地方监管、企业负责”还容易形成官商勾结、共同糊弄“国家监察”的腐败关系。南丹矿难发生后，不法矿主与当地一些领导干部沆瀣一气瞒报情况，根源也在于貌似合法的经济利益。
世界各国的职业安全监督通常由劳动部门承担，比如美国的职业安全由劳工部职业安全卫生局管理，法国由劳工与职业培训部管理，大部分中欧、拉美、非洲国家也都由劳工部负责，这种机构设置有利于实现第三方监督。1998年政府机构改革前，我国安全生产监督的执法主体也是劳动部门。1999年机构改革后，劳动与社会保障部门不再履行安全生产监管职能，改由国家经贸委下设的安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局接管。
垂直设置的国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局实际上是两块牌子、一套人马，有自己监督自己的嫌疑，并且不能真正独立于地方政府。其次，它们只管国有矿，把乡镇煤矿排除在外。作为事故高发区的乡镇煤矿的安全，在很长时期内由煤炭部、劳动部、地质部、公安部、卫生部等齐抓共管，实施过程中极易互相扯皮，出现监管真空。
（四）教育国策的失误
发表于《中国社会科学院院报》《2004年中国科技竞争力剖析》一文中的数据表明，文盲占我国人口的14.2%，在国际上排名第56位。由于初中升学率不高，我国还存在大量半文盲，近三年来仅江苏一省流失的初中学生就达10万名。我国对教育的公共投资占GDP的3.14%，位居世界第54位。基础教育尤为薄弱，小学的教师与学生比例是1:21.6，中学为1:18.3，世界排名都在40位以下。
国民的文化素质决定着国家经济发展的速度和质量，当年日本的经济起飞，就托庇于普及教育提高国民素质的基本国策。反观我国的教育国策，虽然也是九年义务制，但在广大农村，义务教育究竟能贯彻几年？农村基层教师的待遇又如何？上述数据也可以算是一种答案。
（五）新闻自由度的提高
我国的矿难有两个高发期，一是大跃进时期，最多的一年死了6000多人（当时产量很低）；二是上世纪九十年代中期，这一时期，我国每百万吨煤死人率约是美国的200倍。2002和2003年，新华社和人民日报的网站把每次煤矿事故都列在网上，数量惊人。2004年1到5月大约有20多起煤矿发生事故，比02、03年同期减少了很多。统计数字表明，即使是灾难重重的2004年，矿难造成的死亡人数也比从前有所降低。香港中文大学行政学院教授王绍光得出了这样的研究结论——作纵向比较，中国每百万吨煤的死亡率一直呈下降趋势，上世纪80年代为8.7人，2004年是4.17人。
之所以公众对矿难产生了“关注疲劳”，与媒体对社会事务的积极介入、政府对新闻自由的逐渐放开不无关系。以前的矿难只是根据行业和官阶作“内部传达”，大多未向外界披露。现在，每一起特大矿难都得到了充分的报道，民众感觉矿难“越来越多”，只能说这是长期以来对矿难不报、瞒报的后果，是政府在为从前的新闻控制“还债”。
结束语
2005年1月19日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究加强煤矿安全生产工作。会议处置了大平矿难的事故责任人，要求抓紧调查陕西铜川矿务局陈家山矿“11?28”瓦斯爆炸事故，对有关责任人作出严肃处理。并提出全面加强煤矿安全生产工作的五项措施——落实煤矿安全生产责任制，改善煤矿安全生产条件，提高煤矿安全生产水平，健全安全管理体制和机制，形成重视煤矿安全生产的氛围。
这些措施对遏止和减少矿难具有非常深远的意义，但要从根本上防止煤矿事故的发生，不仅要改善矿山安全生产的基础、要实行真正的法治、要把矿工的生命当人命，还需要有决策权的政府官员从思想上清除可怕的“周期论”、需要政府改变“自己管自己”的安全生产监察体制、更有待于教育现状的彻底更张和国民文化素质的普遍提高。
诚如是，则以往的事故死难者才能瞑目，矿难才能逐渐减少，社会主义和谐社会才有望建成。
安全文化网 www.anquan.com.cn上一篇：治理矿难的三条出路
下一篇：煤矿安全管理为啥收效不明显