全面推进依法行政　加快建设法治政府

　　 按照科学发展观和构建和谐社会的要求 全面推进依法行政加快建设法治政府 ———国务院2005年法制工作综述

　　2005年是贯彻落实科学发展观、保持经济社会良好健康发展态势的关键一年，也是国务院全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要一年。回顾这一年，国务院的法制工作同其他工作一样，取得了可喜的成绩。

　　一、全面贯彻科学发展观和构建和谐社会的要求，认真做好政府立法工作

　　2005年，国务院的立法工作紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面的立法的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的立法，特别是维护公众身体健康和生命财产安全、完善劳动法律制度、促进经济社会全面协调可持续发展等方面的立法。同时，按照《全面推进依法行政实施纲要》提出的制度建设的基本要求，在政府立法工作中遵循并反映经济社会发展规律，建立健全专家咨询论证制度，拓宽公众有序参与政府立法的渠道，不断提高政府立法工作质量。国务院全年共向全国人大常委会提交法律议案7件，制定行政法规22件。

　　———以人为本，高度重视生产安全、食品安全、药品安全、产品质量安全等保障广大人民群众身体健康和生命财产安全的制度建设。煤矿安全生产工作始终牵动着党中央和国务院领导同志的心。为了把预防煤矿生产安全事故进一步纳入法制化轨道，及时发现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任，保障职工生命安全和煤矿安全生产，9月3日，国务院及时制定了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》。特别规定对预防煤矿生产安全事故实行更加严格的制度和措施，明确列举了“超能力、超强度或者超定员组织生产”等15项重大隐患，规定有其中一项隐患的煤矿都必须立即停产、排除隐患，从源头上预防生产安全事故的发生。特别规定的公布实施充分体现了国务院对人民群众生命安全的高度负责和全力遏制煤矿生产安全事故的坚定决心。

　　高度重视依法防控高致病性禽流感工作。今年11月16日，温家宝总理主持召开了国务院第113次常务会议，审议并原则通过了《重大动物疫情应急条例》。两天后，该条例公布施行。条例对重大动物疫情的应急准备，疫情监测、报告和公布，应急处理等作出明确规定。条例的公布施行，对于建立信息畅通、反应快捷、指挥有力、控制有效的疫情快速反应机制，依法保障养殖业生产安全，保护公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序具有十分重要的意义。

　　为了加强对疫苗流通和预防接种的管理，预防、控制传染病的发生、流行，保障人体健康和公共卫生，今年3月24日，国务院制定了《疫苗流通和预防接种管理条例》。8月3日，国务院制定了《麻醉药品和精神药品管理条例》，依法加强对麻醉药品和精神药品的管理，保证麻醉药品和精神药品的合法、安全、合理使用，防止流入非法渠道。

　　农产品质量安全直接影响到广大人民群众的身体健康，也关系到实现农民增收和农业可持续发展等重大问题。今年6月15日，温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。为了加强对重要工业产品的质量安全管理，保障人体健康和公共安全，7月9日，国务院制定了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》，明确规定对于生产直接关系人体健康的加工食品、可能危及人身财产安全的产品、关系金融安全和通讯质量安全的产品、保障劳动安全的产品、影响生产安全和公共安全的产品等，实行生产许可证制度。

　　———认真落实科学发展观，高度重视促进民族区域自治地区加快发展、保护劳动者合法权益、维护妇女权益、促进教育文化等社会事业全面发展的制度建设。为了帮助民族自治地方加快经济社会发展，促进各民族共同繁荣，今年5月19日，国务院制定了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，对支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设，加大对民族自治地方财政转移支付力度，帮助民族自治地方发展教育、科技、文化、卫生、体育等事业，积极培养使用民族自治地方各级各类人才等，作出了明确规定。若干规定的颁布实施是贯彻民族区域自治法的重大举措，对于民族自治地方利用好政策优势，促进民族自治地方的经济社会协调发展具有重要意义。

　　劳动合同是确定用人单位和劳动者之间劳动关系、保障劳动者合法权益的重要依据。为了进一步健全与社会主义市场经济体制相适应的劳动用工制度，促进劳动关系的和谐稳定，保障劳动者的合法权益，10月28日，温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国劳动合同法（草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。

　　为了进一步保障妇女的合法权益，实现男女平等，6月1日，温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国妇女权益保障法修正案（草案）》，并决定提请全国大常委会审议。

　　为了促进教育文化等各项社会事业全面发展，国务院于今年7月7日制定了《营业性演出管理条例》，针对演出市场管理不规范、存在安全隐患等诸多问题，对营业性演出经营主体的设立、营业性演出规范以及各级政府管理部门的监督管理职责等作了明确规定。

　　———高度重视构建和谐社会、正确处理新形势下的人民内部矛盾的制度建设。为了既充分保障公民的建议权和申诉权等合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定，国务院对《信访条例》进行了重要修改。1月10日，温家宝总理签署第431号国务院令公布了新修订的《信访条例》。社会各界对新修订的《信访条例》给予了高度评价，认为该条例对畅通信访渠道、维护信访秩序提供了有力保障，对于及时化解社会矛盾、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会意义重大。

　　———适应完善社会主义市场经济体制的需要，高度重视加强和改善宏观调控、规范市场经济秩序方面的制度建设。今年7月26日，国务院召开第100次常务会议讨论通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。10月27日，第十届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，将工资、薪金所得的减除费用标准由现行的800元调整到1600元，同时对高收入者实行自行申报制度，强化税收征管。根据新修订的个人所得税法，今年12月19日，国务院及时制定了《国务院关于修改〈中华人民共和国个人所得税法实施条例〉的决定》。

　　为了进一步规范电力监管行为，完善电力监管制度，在总结电力体制改革经验的基础上，国务院于今年2月15日制定了《电力监管条例》，标志着电力监管步入了依法监管的新阶段。

　　8月23日，国务院同时发布了两个涉及直销业的行政法规：《禁止传销条例》和《直销管理条例》。这两部规范直销业的重要行政法规，对传销和直销作出了明确界定，“直销”方式得到进一步规范，带有欺诈性质的“传销”被依法禁止。这一破一立的两个条例已分别于今年的11月1日和12月1日起施行。

　　二、高度重视法律、行政法规贯彻实施的宣传和组织推动工作

　　法的生命在于实施。国务院在认真做好政府立法工作的同时，高度重视法律、行政法规贯彻实施的宣传和组织推动工作。

　　———带头学习公务员法，加强政府自身建设。国务院在总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，提请全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公务员法》。公务员法发布之后，国务院举办了有各部门主要负责同志参加的学习讲座，带头学习公务员法，温家宝总理亲自主持讲座并作了重要讲话，对各级政府特别是领导干部学习、宣传、贯彻实施公务员法，加强政府自身建设，提高依法行政能力和水平，提出了明确具体的要求。

　　———扎扎实实贯彻行政许可法，促进政府职能转变和管理方式创新。行政许可法实施一年多来，在国务院统一部署下，国务院各部门、各级地方政府对行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理：共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。通过行政许可法的贯彻实施工作，不仅减少了一大批行政许可和非许可审批项目，简化了办事程序，同时进一步完善了行政许可法的配套措施。许多部门和地方全面推行了行政许可集中办理制度，制定了行政许可听证办法，明确了听证程序，建立了通过招标、拍卖、考试考核等公平竞争方式作出行政许可决定的制度。

　　———认真安排部署新修订的公司法、证券法的贯彻实施工作。全国人大常委会根据形势发展的需要，于今年10月27日对公司法、证券法作了重大修改。贯彻实施好这两部新修订的法律，对进一步完善现代企业制度和保障资本市场的健康发展具有重大意义。国务院高度重视这两部法律的贯彻实施。在调查研究的基础上，国务院办公厅专门下发了《关于做好贯彻实施〈中华人民共和国公司法〉和〈中华人民共和国证券法〉有关工作的通知》，要求各地区、各部门高度重视，切实抓好有关实施准备工作，并要求国务院有关部门迅速研究起草公司法和证券法的相关配套法规、规章。12月18日，国务院制定了《国务院关于修改〈中华人民共和国公司登记管理条例〉的决定》，与新修订的公司法同步实施。

　　———进一步加强对行政法规的宣传力度。为了使全社会和信访群众准确理解新修订的《信访条例》的立法精神，国务院要求加强对条例的学习、宣传和贯彻工作。1月17日，国务院法制办公室、国家信访局负责人就《信访条例》的有关问题回答了新华社记者的提问，并迅速组织编写了条例的释义、辅导读本、问答等通俗易懂的宣传手册。2月26日至3月1日，中组部、国务院法制办公室、国家行政学院和国家信访局联合举办了省部级干部参加的“《信访条例》专题研讨班”。各级行政机关随即迅速掀起了学习宣传《信访条例》的高潮。5月1日，《信访条例》正式施行后，各级行政机关按照构建和谐社会的要求，认真贯彻《信访条例》，畅通信访群众反映问题的渠道，积极处理信访问题，如全国公安系统开展了公安机关负责人大接访活动。为了贯彻落实胡锦涛总书记关于检查总结《信访条例》贯彻实施情况的重要批示精神，11月中旬开始，国家信访局会同有关部门进行了“《信访条例》贯彻落实情况大检查”。《信访条例》实施7个月以来，有不少群众来信赞扬各地各部门转变作风，对人民群众反映的问题及时处理，为群众排忧解难。

　　《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》公布施行后，国务院要求国务院法制办公室、国家安全生产监督管理总局等有关部门立即组织编写条文释义和煤矿职工安全手册范本，组织小规模宣讲团到各地进行宣讲，以推动特别规定得到切实有效的实施。

　　《重大动物疫情应急条例》公布后，根据国务院的要求，国务院法制办公室、农业部于11月21日联合召开了《重大动物疫情应急条例》新闻发布会，就条例制定的背景、主要制度设计等回答了中外记者的提问。11月22日，国务院专门召开了“学习贯彻《重大动物疫情应急条例》座谈会”，回良玉副总理等国务院领导同志参加会议并作了重要讲话，要求各地区、各部门认真学习、广泛宣传、全面贯彻《重大动物疫情应急条例》，依法加强高致病性禽流感等重大动物疫情的防控工作。

　　三、以贯彻《全面推进依法行政实施纲要》为重点，加强政府自身建设，全面推进依法行政

　　国务院在2005年的工作要点中强调指出，“全面实施《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府”，并对2005年贯彻《纲要》应取得的进展和责任部门提出了明确要求。

　　按照国务院的要求，中宣部、国务院法制办公室于3月29日召开了“贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会”，对一年来国务院部门和地方政府贯彻实施《纲要》的情况进行了座谈交流。7月9日，作为贯彻落实《纲要》的一项重要举措，国务院办公厅就推行行政执法责任制，印发了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求各地区、各部门依法界定执法职责，包括梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，建立健全行政执法评议考核机制，对有违法或者不当行为的行政执法部门或执法人员依法追究法律责任。8月11日至12日，经国务院领导批准，国务院法制办公室召开全国法制办主任法规司司长会议，总结交流了各地方、各部门贯彻实施《纲要》的情况和初步经验，分析了存在的主要问题，研究部署了下一步的工作。国务院有关领导同志亲自到会并作了重要讲话，对进一步贯彻实施《纲要》提出了明确要求。

　　各地方、各部门高度重视、认真部署《纲要》的贯彻实施工作。截至目前，全国已有24个省、自治区、直辖市和40个国务院部门成立了全面推进依法行政工作领导小组，25个省、自治区、直辖市和36个国务院部门制定了贯彻《纲要》的实施意见，29个省、自治区、直辖市和28个国务院部门对本地区、本部门落实《纲要》情况进行了专项检查，并逐步建立了定期报告推进依法行政工作情况的制度。各地各部门共组织举办各类培训班1267期，培训人员252542人。《纲要》贯彻实施一年多来，依法行政工作取得重要进展。

　　———建立健全科学民主决策机制，促进行政决策的科学化、民主化、制度化。改革和完善行政决策机制，是社会主义政治建设的重要任务，也是全面提高政府行政管理能力和水平的重要环节。今年2月，国务院首次将修订后的《国务院工作规则》主要内容向社会公布，社会各界高度关注。其中，最引人注目的就是“实行科学民主决策”部分。《国务院工作规则》强调，国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。随后，各省级政府、国务院各部门都修改了工作规则，其中25个省级政府、40个国务院部门还制定了提高行政决策科学化、民主化的具体规定。各地还积极探索建立行政首长问责制，完善行政决策机制。

　　———大力推进政务公开，促进政府职能转变和行政管理方式创新。各级政府、各部门认真落实《纲要》精神，大力推进政务公开，建立新闻发言人制度，建立和完善政府网站，及时向社会公布各种信息，保障公民知情权，不断增强政府工作的透明度。以贯彻实施行政许可法为契机，推动政府职能转变和行政管理方式创新。行政许可法贯彻实施一年来，全国县级以上地方政府已建立了3300多个“行政许可服务中心”或“行政办事大厅”。人民群众的评价是，审批事项少了、一个窗口对外的行政许可服务中心多了，跑腿少了、行政机关的办事效率提高了。

　　———政府立法工作机制不断创新，制度建设质量进一步提高。今年，国务院、国务院各部门和依法享有规章制定权的地方政府普遍采取深入调查研究，召开论证会、听证会，向社会公布法规、规章草案等方式，广泛征求社会各方面对政府立法工作的意见，增加政府立法工作的透明度和公众参与程度，制度建设质量进一步提高。据初步统计，《纲要》公布后，省级政府和国务院部门共组织立法听证会74次、论证会827次，对496件规章草案向社会公开征求意见；11个省级政府、10个国务院部门开展了立法成本效益分析工作；10个省级政府和11个国务院部门开展了法规规章实施情况的后期评估工作。

　　———大力推进行政执法体制改革，规范行政执法主体和行政执法行为，进一步提高行政执法水平。《纲要》颁布以来，全国已有29个省、自治区、直辖市开展了行政执法大检查，一些社会反映突出的执法问题得到初步解决；17个省、自治区、直辖市开展了行政执法案卷评查工作，共检查案卷157040件，对发现的问题及时进行了纠正。继续开展了相对集中行政处罚权和综合执法试点工作，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，24个省级政府又根据国务院授权批准了226个市、县、区开展相对集中行政处罚权工作。

　　———积极探索预防和化解社会矛盾的新路子，促进了社会矛盾和争议处理的制度化、规范化。各地各部门积极研究建立预防和化解社会矛盾的新路子，制定有关规定114件，建立了案件处理情况周报、办理结果反馈等制度，规范了化解社会矛盾的机制，推进了矛盾纠纷调处工作的制度化和规范化。

　　———进一步完善了行政监督制度，强化了对行政行为的监督。国务院严格履行行政复议职责，全年共收到各类行政复议申请567件，目前已办结351件。各地方、各部门不断探索提高行政复议质量的新方法，如探索建立行政复议工作人员资格制度、行政复议听证制度、案卷公开查阅制度和行政复议简易程序制度，开发行政复议网上申请系统等。国务院加大法规、规章备案审查力度，全年共对1561件向国务院报送备案的地方性法规、规章进行了审查，对符合《法规规章备案条例》规定的1542件法规、规章进行了备案登记。国务院法制办公室、商务部组织清理了涉及地区封锁的有关规定，共审核文件432841件，对含有地区封锁内容的文件306件依法进行了修改或废止。各地方普遍加强对规范性文件的监督力度，初步建立了地方四级政府、三级监督的备案监督体制，有效地维护了社会主义法制的统一，保证法律、法规的贯彻实施。