安全生产法律体系亟待完善

    经营者权利保障体系不健全，对违法行为制裁力度不够，政府职责定位不明确，《安全生产法》配套法规不健全，是我国安全生产法律体系的4个缺环，它们导致了安全投入不足，安全生产规范执行不力，安全生产法律体系运行不力，最终导致了立法缺乏统一性、协调性和可操作性。
    目前，我国除了出台《安全生产法》，还颁布了《矿山安全法》《矿产资源法》《煤炭法》《建筑法》《消防法》《铁路法》《港口法》等相关法律，以及大量相关的行政法规、部门规章和地方性法规，可以说已经初步形成了安全生产的法律体系。但是，我国安全生产形势依然十分严峻。
    据统计，2004年全国共发生各类生产安全事故803 571起，死亡136 755人。截至2005年10月16日，全国发生1次死亡10人以上特大事故93起，死亡2  062人，其中煤矿43起，死亡1 235人。事实上，已实施3年的《安全生产法》在实践中并没有得到完全的贯彻落实，在安全生产领域有法不依、执法不严的问题仍然普遍存在。发生以上问题的原因是多方面的，其中安全生产法律体系不完善是问题的根本所在。
    由于我国安全生产监管体系目前正处于初创时期，安全生产法制相对滞后，加之人们的法律意识比较淡薄，执法的环境也有待改善，安全生产领域的法制建设任重道远。目前，我国安全生产法律体系存在以下4个缺环。
经营者权利保障体系不健全
    从已经发生的重大事故看，普遍存在安全投入不足这一严重问题。据统计，我国20世纪90年代每年平均的安全生产投入占GDP比例仅为0.7％，而发达国家高达3％以上。用万人（职工人数）投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。
    安全投入不足的主要原因，除了经营者追逐利润的利益驱动外，首先是经营者缺乏长期的产权预期和收益预期，其根本原因是缺乏产权和投资权益的法律保护。一些地方对外来投资者实行“关门打狗”政策，更加剧了投资者的短期行为。目前，保护所有权和投资权益的民法体系尚未真正建立起来，投资者主要依靠地方行政长官的庇护，而行政长官经常更换，使投资者无法树立长期投资的信心。
    其次，寻求地方官员庇护的成本，以及这些人腐败带来的额外成本，也是造成经营者安全投入不足的一个原因。实践证明，缺乏长期产权预期和收益预期的法律环境，是以牺牲生命、环境和自然资源为代价的掠夺性生产行为的根本的制度性原因所在。
对违法行为制裁力度不够
    经营者受利益驱动，规避安全法规以减少成本、增加利润，这是普遍的现象。遏制这种现象的方法是以法律手段增大行为人的风险预期。这种风险预期一般取决于2个因素，一是实施违法行为将会承担的法律后果，包括民事赔偿、行政处罚和刑事责任；二是违法行为人被绳之以法的几率。而目前的基本情况是：首先，违反安全规范的行为的赔偿额度不够高、行政处罚不够严、刑事责任不够重；其次，违反安全规范的行为被追究的比例低，行为人侥幸逃脱的预期值较高。例如，《安全生产法》第54条规定：“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。”实践中，监管部门如果没有发现或没有接到举报，根据这一条规定便可以不被追究责任。
    另外，现行的刑法也给行为人逃避刑事责任留有一定的空间，如经营者的“重大责任事故罪”只有在强令工人违章冒险作业，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成；“重大劳动安全事故罪”只有在劳动安全设施不符合国家规定，经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施，致使发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下才构成；“消防责任事故罪”只有在违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的情况下才构成。因此，违反《安全生产法》的经营者，可以利用劳动者自我保护能力的缺乏和相关部门的执法不力而逃避刑事责任。
政府职责定位不明确
    政府在安全生产中的职责，首先是监管。而监管的对象不是事故的后果，而是事故的原因。目前，我们不仅缺乏强有力的生产安全事故追究机制，而且缺乏经常性的安全防范教育、检查和督促机制。我国《安全生产法》明确规定，企业有建立安全生产检查制度、加大安全生产投入以及制订安全生产应急预案的义务，但对政府的安全责任没有规定。目前，我国各级政府安全监察人员的万人（职工人数）配备率是0.2，而英国是我国的22倍，美国是我国的10余倍。监察机制的缺乏导致对许多不符合安全生产条件的单位无人过问。
    其次，政府在安全生产中的职责还包括建立服务体系，例如安全生产的宣传教育和培训指导体系；安全生产的科研和技术服务体系；安全生产投入和奖励机制；安全生产投入信贷机制；应急救援和突发事故处理机制等。
《安全生产法》配套法规不健全
    我国目前已经初步建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产已经初步实现了有法可依、有章可循。但是，由于配套法规不健全，《安全生产法》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的规制作用有限。另外，我国目前的安全生产立法呈现不平衡状态，主要表现在监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，从而导致立法局限于具体行政部门的权力视野和管理手段，缺乏统一性、协调性和可操作性。另外，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防的立法倾向，也导致了执法的被动和低效。
    总的来说，我国在安全生产领域目前基本上已经实现了有法可依，但由于尚不完善，法律实施效果与立法目标还有较大的距离。因此，我们需要针对上述问题，积极采取措施，从加强经营者权益保障、强化对违法行为的制裁、科学定位政府职能和完善配套法规等方面，不断完善我国的安全生产法律体系，把安全生产监管工作逐步纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
具体建议有以下5个方面。
加快完善安全生产法律体系
    要重视开展2个方面的工作。一是加速立法调研，根据需要不断填补法律空白；二是要继续完善现有立法，增加可操作性。在加速完善安全生产法律体系时应注意以下几点：一是要尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定，改变安全生产监管规范分散于各单行法律、法规之中的现状；二是要进一步加强依法行政，提高安全生产执法机构的运作效能；三要加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改，以适应安全生产监管实践的需要，主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等；四要建立和完善安全生产服务体系。
克服部门利益与地方保护主义
    在我国安全生产法制建设中，要排除部门利益与地方保护主义的干扰。为此，需要通过立法来规范政府各部门之间、中央与地方之间的关系，坚决贯彻法制统一原则，建立统一规范、统一调度、统一测评和统一奖惩的安全生产监管体系。对于在安全生产领域为了局部利益放纵违法行为的行政决定，要坚决取消；对那些充当不法经营者保护伞的官员，要坚决查处。
强化刑事责任追究力度
    我国安全生产形势严峻、事故频发的原因是多方面的，但关键是要加大对行为人的责任追究力度，让责任人无利可图，甚至倾家荡产，从而使人们普遍树立安全生产不尽责就要承担严重后果的意识。因此，针对生产经营单位不履行安全生产监督责任的主要负责人，建议在刑法中增加如下规定：“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他用人单位的主要负责人及其直接责任人员，违反国家安全生产法律、法规或者不履行法律、法规规定的义务，明知或者应当知道存在安全隐患而不采取有效预防措施，致使发生伤亡事故或者造成其他严重后果的，处3年以下有期徒刑或拘役，并处罚金；情节特别恶劣的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”为了促使安全生产监督管理部门工作人员恪守监管职责，避免事故发生，建议在《安全生产法》中增加这样的规定：“安全生产监督管理部门的人员发现或应当发现生产、经营单位存在安全隐患，没有依法采取有效措施致使事故发生的，对责任人予以行政处分；造成严重后果的，追究其刑事责任。”
排除干扰严格执法
    在当前情况下，严格执法显得尤其重要。为此，要配备、装备和培训安全生产的监管执法队伍，对生产企业实施强制性的执法监督，并制定对安全措施不达标单位的处罚规定。其中，包括规定对业主和主要经营管理人员处以高额罚款，并将此款用于改善该企业的安全生产条件。同时，可以通过制定或修改相关法律，规定安全生产不达标或者发生生产安全事故的企业，其税后经营收入不得用于出资人的利润分配和福利待遇，而必须用于改善企业安全生产条件。此外，还要规定，凡是干扰安全生产执法，包庇、纵容不法厂商的行政官员，一经发现，就地免职。
加强事故多发行业综合治理
    当前要着重从以下3个方面加强对煤矿安全事故的整治。首先，要严厉整顿政府官员以各种形式入股煤矿和向煤矿索取非法利益的行为；其次，要完善煤矿安全生产的标准体系，包括安全设施标准、安全管理标准和安全服务标准，并督促落实；第三，要完善煤矿事故防范体系，配备强大的煤矿安全监察队伍，做到编制、经费、装备和培训四落实。通过治理煤矿事故，形成一套较成熟的安全防范制度体系之后，应将其中行之有效的成果推广到其他行业。