《安全生产法》的适用范围

    《安全生产法》第二条对安全生产法的适用范围和调整对象作了规定。

    一、《安全生产法》的适用范围

    法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人的效力，即法律对什么人（指具有法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织）适用。关于本法的时间效力问题，本法第九十七条作了规定。关于本法的空间效力问题，由于法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《安全生产法》作为我国最高权力机关的常设机构——全国人大常委会的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。当然，按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。《安全生产法》没有列入两个基本法的附件之中，因此，本法不适用于我国已恢复行使主权的香港特别行政区和澳门特别行政区。香港和澳门的安全生产立法，应由这两个特别行政区的立法机关自行制定。

    《安全生产法》对人的效力，即《安全生产法》适用的主体范围，依照本法第二条规定，包括一切从事生产经营活动的国家企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其经济性质如何、规模大小，只要从事生产经营活动的，都应遵守《安全生产法》的各项规定，违反《安全生产法》规定的行为将受到法律的追究。

    当然，按照依法治国、依法行政的要求，各级人民政府及政府有关部门对安全生产的监督管理，也必须遵守《安全生产法》规定。依照《安全生产法》规定，对安全生产监督管理职责的机关及其工作人员不依法履行职责、玩忽职守或者滥用职权的，将受到法律的追究，包括一切从事生产经营活动的企业事业单位和个体经济组织。

    二、《安全生产法》调整的对象

    本法是专门调整涉及安全生产的相关关系的法律，因此，其适用的范围只限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题，如公共场所集会活动中的安全问题、正在使用中的民用建筑物发生垮塌造成的安全问题等，都不属于本法的调整范围。这里讲的“生产经营活动”，既包括资源的开采活动、各种产品的加工和制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。

    鉴于消防安全问题已有消防法调整；道路、铁路、水运、空运等交通运输的安全问题各有其特殊性，并已有海上交通安全法、铁路法、民用航空法等法律或道路交通管理条例（目前全国人大常委会也正在对道路交通安全法进行审议）等行政法规专门调整，因此，《安全生产法》规定，法律、行政法规对消防安全和交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，分别适用有关法律、行政法规。

    安全生产的基本方针

    《安全生产法》第三条规定了安全生产管理的基本方针

    一、“安全第一，预防为主”是安全生产管理的基本方针

    所谓“方针”，是指指导一个领域、一个方面各项工作的总的原则，这个领域、这个方面的各项具体制度、措施，都必须体现、符合这个方针的要求。《安全生产法》在总结我国安全生产管理实践经验的基础上，将“安全第一，预防为主”规定为我国安全生产工作的基本方针。

    （１）所谓“安全第一”，就是说，在生产经营活动中，在处理保证安全与实现生产经营活动的其他人员的人身安全放在首要的位置，实行“安全优先”的原则。在确保安全的前提下，努力实现生产经营的其他目标。安全生产管理，是以保证生产经营过程中的人身安全和财产安全为目标的管理活动，是在生产经营活动中对安全的管理。从根本上说，保证生产安全与实现生产经营活动本身的目标是一致的。因为就各方面对生产经营活动本身的目标期望而言，投资者是希望取得盈利，得到尽可能多的投资回报；从业人员是希望获得劳动报酬，增加个人收入；政府则是希望因此多提供一些就业岗位，并增加社会需要的产品或服务的供应，促进社会的稳定和繁荣。而要使生产经营活动自身所承载的这些目标能够实现，一项基本前提，就是必须保证生产安全。显然，如果不能保证生产安全，在生产经营活动中发生人身伤亡或财产损失的事故，投资者、从业人员和政府的目标都难以实现或者要大打折扣，甚至会给各方面造成巨大损失，产生严重的负效应。而从另一方面说，生产经营活动中保证安全的目标与其他目标之间，又会在一定情况下发生矛盾。比如，在企业资金一定的情况下，投到安全生产方面的资金多一些，投到其他方面的资金就会少一些；企业用于安全生产的费用多一些，投到其他方面的资金就会少一些；企业用于安全生产的费用多一些，成本就会高一些，利润就会少一些；严格按安全生产的操作规程办事，生产效率就可能会受到一些影响；等等。在保证安全与生产经营活动中的其他目标发生冲突时，如何处理，这就是安全生产管理方针所要回答的问题，答案就是“安全第一”。当然，对于“安全第一”的方针，也要有正确的理解。不是说用于安全生产的投入越多越好，安全系数越高越好，更不能理解为为了保证安全而将一些高危作业统统关掉。而是要保证生产安全的同时，促进生产经营活动的顺利进行，促进经济的发展。也就是在处理生产与安全的问题上常说的“生产必须安全，安全为了生产”，这与“安全第一”的提法是一致的。从实际情况看，当前一些地方和企业违背“安全第一”的方针的一个突出表现，就是不能在市场经济条件下正确处理发展经济、追求效益与保证生产安全的关系，安全生产管理混乱。受利益驱动，片面追求发展速度，忽视甚至放弃安全生产管理，致使一些企业安全生产基础工作薄弱，规章制度松弛，安全生产责任制形同虚设，不具备基本的安全生产条件；一些企业没有必要的安全管理机构和人员，企业负责人的安全责任不明确，有关事故责任追究制度不落实；一些企业安全生产投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，甚至带病运转，存在大量事故隐患。据有关部门的初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达４０多亿元。非公有制企业的安全生产问题更加突出，一些私营企业老板见利忘义，要钱不要命，公然违法生产经营，导致事故不断发生。据统计，２００１年全国发生的一次死亡３人以上的重大、特大事故的８０％发生在集体、私营或者个人承包企业。其中以小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等“三小企业”安全条件最差、管理最乱、事故最多。如２００１年１１月山西省９天内连续发生的５起共死亡１００多人的乡镇煤矿瓦斯爆炸事故，就是受利益驱动，矿主违反停产整顿的规定，明知故犯，铤而走险，酿成大祸。鉴于这种情况，在安全生产立法中重申“安全第一”的方针，更显得尤为必要。

    （２）所谓“预防为主”，就是说，对安全生产的管理，主要不是在发生事故后去组织抢救，进行事故调查，找原因、追责任、堵漏洞，这些当然都是安全生产管理工作中不可缺少的重要方面，对事故预防也有亡羊补牢的作用。但更为重要的，是要谋事在先，尊重科学，探索规律，采取有效的事前控制措施，千方百计预防事故的发生，做到防患于未然，将事故消灭在萌芽状态。虽然人类在生产活动中还不可能完成杜绝安全事故的发生，但只要思想重视，预防措施得当，事故特别是重大恶性事故是可以大大减少的。江泽民同志对消防的“隐患险于明火，防范胜于救灾”的指示，对安全生产工作同样适用。

    二、贯彻“安全第一、预防为主”方针的法定基本制度

    为了从法律制度上保证“安全第一，预防为主”方针的落实，《安全生产法》规定了有关的基本制度和措施，主要包括：

    （１）安全生产的市场准入制度。即生产经营单位必须具备法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，不符合安全生产条件的，不得从事生产经营活动；

    （２）生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作全面负责的制度；

    （３）企业必须依法设置安全生产管理机构或安全生产管理人员的制度；

    （４）对生产经营单位的主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行安全生产教育、培训、考核的制度；

    （５）对特种作业人员实行资格认定和持证上岗的制度；

    （６）建设工程项目的安全措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的“三同时”制度；

    （７）对部分危险性较大的建设工程项目实行安全条件论证、安全评价和安全措施验收的制度；

    （８）安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修和报废必须符合国家标准的制度；

    （９）对危险性较大的特种设备实行安全认证和使用许可，非经认证和许可不得使用的制度；

    （１０）对从事危险品的生产经营活动实行前置审批和严格监管的制度；

    （１１）对严重危及生产安全的工艺、设备予以淘汰的制度；

    （１２）生产经营单位对重大危险源的登记建档及向安全监督管理部门报告备案的制度；

    （１３）对爆破、吊装等危险作业的现场安全管理制度；

    （１４）生产经营单位的安全生产管理人员对本单位安全生产状况的经常检查、处理、报告和记录的制度等等。对这些法定的安全生产基本制度，各方面都必须严格执行。