安全管理堵与疏(1)

安全管理堵与疏(1)

——安全管理的经济分析

冯德清

1、引言

改革开放以来，我国的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化。国民经济快速增长（1978年到2004年我国经济增长的平均增长速度达9.4%），人民生活基本实现了由温饱到小康的历史性跨越，综合国力大幅跃升，经济总量目前已居世界第四位。这一切都昭示着我国的现代化进程向前迈进了一大步，是历史上少有的经济繁荣期。在这安定团结、政通人和的太平盛世，一个人们不愿看到的事实，却在不断地发生着。安全事故象幽灵一般，跟随着经济的快速增长而不断发展，重特大事故频繁发生，安全生产形势相当严峻。如何消除或尽最大可能减少事故的发生，确保人民生命财产的安全，已成为日益紧迫、必须解决的问题摆在我们的面前。虽然在过去的岁月里，我们作出了积极的探索和艰苦的努力，也取得了令人瞩目的成绩。但由于我国目前正处于经济的转型期，受生产力发展水平和从业人员素质等因素的制约和影响，安全生产基础薄弱，特别是许多管理方法有待进一步改善、提高。本文拟通过一些社会经济现象，用经济学的方法来进行分析，探讨安全管理的运行机制，以阐明安全管理方法中的堵与疏的辩证关系。

2、安全与责任

2.1公共地的悲剧

现代经济学鼻主亚当·斯密(Adam Smith)把市场形容为一只“看不见的手”，认为市场具有把个人的自利行为转化为共同的社会福利的奇妙结果。亚当·斯密说到：“……他所盘算的也只是他自己的利益。在这种场合，象在其他许多场合一样，他受着在一只看不见的手指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对于社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效促进社会的利益。”[1]市场经济的竞争导致高效率和竞争能为创新提供重要的刺激因素，使得人们认为以利己心为基础的个人利益和社会利益是能够达到统一的。因此在过去相当长的时间和许多国家，都主张实行自由放任的市场经济。然而，“在过去的200多年里，经济学家已经逐渐认识到：一些重要的事实证实了自由市场并不象它的狂热信奉者们所想象的那样完美地运行。”[2]当我们进一步研究时，就会发现，把个人的自利行为化为共同的社会福利，并不是显而易见和自然形成的。若要实现市场的“看不见的手”的效果并不简单，需要条件。

1968年，美国经济学家哈丁（Garrit Hadin）在《科学》杂志上发表了一篇著名的文章《公共地的悲剧》，描述了这样一个具体事例：一片公共牧场上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片牧场可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他增加一头牛羊，由此带来的收益全部归自己所有，而由此造成的损失则由全体的牧人分担。于是，大家不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片牧场因为过度放牧而退化成为荒漠。公共地的悲剧意味着市场这只“看不见的手”并非想象的那样完美，不能自动达成奇妙结果，这种现象在经济学上被称为“市场失灵”。他生动地说明了，当私人利益与社会利益不相一致，或私人成本与社会成本不一致时，对于个人是最优的决策对他人和社会不一定是最优决策。近年来接连发生的重特大矿难事故就是充分体现了“市场失灵”这样的特性，产生了个人理性与集体理性相冲突的困境。

随着我国经济持续快速发展，能源需求量与日俱增，而粗放的经济增长方式和高能耗的产业结构，加剧了煤炭供需紧张。煤炭产量4年来翻了近一番，仍不能满足需要。在这种形势下，煤矿普遍超能力开采，2004年全国生产的19.6亿吨煤中，7.6亿吨缺乏安全保障能力，其中2亿吨根本不具备安全生产条件，给安全生产带来很大压力。国有煤矿的安全投入欠账达505亿元，生产设备超期服役的约占三分之一。同时乡镇、民营等非国有煤矿大量增加，其规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，不具备安全生产条件。这些矿山和个人不顾开采过程中的安全保障能力不足造成的巨大安全隐患，一味追逐自身的超额利润，漠视生命，造成矿难事故频发，危害社会。根据国家安全监管总局政府网站公布的统计数字，2005年全国煤矿企业共发生3341起，死亡5986人。其中，发生一次死亡10人以上特大事故58起（每周一起），死亡1739人，比2004年增加15起、695人，分别上升34.9%、66.6%。；发生一次死亡30人以上的特别重大事故11起（每月近一起），死亡961人，同比增加3起、438人，分别上升37.5%、83.7%。重特大事故处于一个高发期, 几乎到了失控程度。

频发的矿难事故说明，并不是自由放任的市场经济自然就是好的经济，企业家也并不是天生就是伟大高尚的。事实上，安全事故等“市场失灵”问题是不能为市场所涵盖的，单靠市场的力量是难以控制的。它必然导致市场在资源配置上产生种种扭曲，其结果是整个经济的资源不能达到有效率的配置，社会福利不能达到帕累托最优状态，并产生人民生命财产的巨大损失。要解决“市场失灵”就必须对经济人进行约束，引入政府的干预。通过政府的管制来加强安全生产管理的工作，以达到抑制和控制安全生产事故的发生。这样政府对个人和企业的生产经营活动的安全运行，对人民群众的生命财产的安全保障，就必然负有相应的社会管理责任。

2.2责任的追究

为了切实履行政府的安全管理职能，承担起保障人民群众生命财产安全的责任，消除或尽最大可能减少事故的发生，多年来党和政府采取了一系列重大措施加强安全生产工作：加强了安全生产法制建设，颁布实施了《劳动法》、《安全生产法》等一系列法律法规，安全生产工作逐步进入法制轨道；初步建立了安全生产监管体系，安全生产监督管理得到加强；将安全生产纳入整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要内容，对事故多发、人民群众普遍关注的重点领域集中开展了安全生产专项整治；加大了安全生产监督检查和行政执法力度，严肃追究事故责任。经过各方面的共同努力，生产经营秩序和安全生产条件有所改善，安全生产状况总体上趋于稳定好转。

但是安全生产形势依然严峻，各类事故死亡人数居高不下，一些地方和领域重、特大事故时有发生，给人民群众生命和国家财产造成了严重的损失。为有效遏制事故高发的势头，在采取其他重大措施的同时，国务院颁布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，初步建立了安全事故行政责任追究制度，并在随后全国人民代表大会

通过的《安全生产法》中得到了进一步强化。谁经营谁负责，谁主管谁负责，谁审批谁负责，不仅成为社会共识，而且演变成问责制度。发生重特大安全事故既要追究企事业单位相关责任人的责任，也要追究政府主要领导人的责任和政府有关部门正职负责人的行政责任。2004年4月14日国务院作出对中石油川东公司“12.23”井喷事故、北京市密云县“2.5”特大伤亡事故、吉林省吉林市中百商厦“2.15”特大火灾事故的68名责任人分别提出处理建议，特别对这三起事故负有重要领导责任的第一责任者（中国石油天然气集团公司总经理马富才、吉林省吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文）分别采取了引咎辞职的组织处理意见，将领导干部引咎辞职的问责机制引入安全生产事故的调查处理当中，从而掀起了官员“问责风暴”。2005年安全事故行政责任追究的力度继续加大。2005年5月11日国务院召开常务会议，严肃处理了造成214人死亡的辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿“2·14”特大瓦斯爆炸事故相关责任人。决定对负有领导责任的辽宁省人民政府副省长给予行政记大过处分；并责成辽宁省人民政府向国务院作出书面检查；对孙家湾矿矿长等4人移交司法机关处理；其余28人分别给予党纪政纪处分(其中厅级干部5人)。对2005年8月7日广东梅州兴宁市大兴煤矿“8·7”特别重大透水事故 也进行了严肃查处，22名政府和管理部门公职人员受到党纪政纪处分（其中厅级干部4人），23名政府和管理部门公职人员被移送检察机关立案侦查，18名大径里煤矿有限公司有关人员被依法逮捕。据《新京报》2006年2月16日的报道，2005年仅监察部就直接参加了29起特大事故的调查处理工作，对240名负有领导责任的县（处）级以上干部追究了行政责任。从而引起了中国社会的强烈震动，对各级干部的施政理念带来了巨大“冲击波”。“ 有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识空前加强，各级人民政府和政府主要负责人在安全生产工作中的工作职责与责任逐渐得到落实，职能部门的安全监管的主体法律地位也逐步得到了明确，对形成当前总体上较为平稳的安全生产态势起到了有力的促进和保障作用。

2.3责任与管制

在“问责风暴”所形成的高压力、重责任、严处理之下，大多数官员从自身职责出发，本着对人民、对社会、对事业负责任的精神，勤勉地开展工作。虽然仍然存在玩忽职守、甚至贪赃枉法的人，其行为极其恶劣，但毕竟是极少数，其数量越来越少。然而在现实生活当中却存在着这样一批有相当数量的人，在日常工作中也能规规矩矩地展开，违法乱纪的事不干，也不会为了工作和经济发展主动承担风险。他们从保护自身利益的角度出发，处处小心谨慎,凡是有关安全管理方面的事项，一律从严从紧掌握和实施。在拟定法律法规时，不考虑实际经济条件、具体工作环境和生产力水平，这个禁止、那个不准；颁布技术规范时，人为放大技术标准的富裕度；在执法过程中，对自由裁量部分从紧掌握、从严执行或层层加码，都怕由此承担安全责任。他们认为安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩没有坏处。广东省在兴宁市大兴煤矿发生死亡123人特别重大透水事故后，为了避免矿难，立即下令煤矿停产整顿，并在其后逐层逐级采取了更加严厉的措施，正如煤矿老板所说的那样，“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿，但到了下午说要关闭矿井，用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿，不用堵了。” [3]政府为了确保安全、官员为了规避风险责任，广东省用停产炸矿的铁手腕整顿煤矿，以消除官员仕途上的“定时炸弹”，在全省范围内把煤炭这个行业淘汰掉。以至于给煤矿投资者、矿工及其与煤矿相关的行业造成了巨大的经济损失，使地方政府与投资人的关系趋于紧张，也使当地以煤炭为能源的整条经济链都受到一定影响。

事实上政府的任何一项管制政策，都是通过具体的政府官员来实施的。任何一个官员他和普通人没什么两样，不比普通人更坏，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的问责风暴在使官员的责任大幅增加的同时，形成了与市场上企业家责任的增加不一样的情况（市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个平衡点，使企业或个人的经济效益达到最佳）。官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应增加收益，形成了成本——收益的严重不对称。这种情况下，如果没有一个有效的激励机制，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。2005年12月4日北京八达岭高速公路发生了一起特大交通事故，内蒙古自治区一辆装载电石的大货车因制动失灵，追撞上同方向行驶的北京长途大客车，造成24人死亡、1人重伤，为北京市建国以来最严重的一起交通事故。车祸发生后，为了保障安全、减轻管理部门的安全责任，北京警方开展了严厉的整治行动。首先在京张高速康庄治超站对过往车辆实行严查，造成京张高速每天堵车平均10余公里[4]。2005年12月12日北京市交管局则进一步规定八达岭高速公路进京方向禁止核载质量2吨（不含）以上货车通行，造成110国道长时间持续性的大雍堵，高峰堵车万辆，车龙绵延60公里[5]，使进京驾乘人员在严寒中长时间苦苦等待，忍饥挨冻饱受严寒，给他们造成了极大的不便和巨大的损失。这种事前无所作为，事后雷厉风行、运动式的安全整治模式在其他地区、其他行业也累见不鲜。

由于我国的历史是从计划经济走过来的，在职能和体制上来讲，政府习惯的是无所不包，官员们普遍存在着行政权力万能的思维定式。因此，在对安全事故的治理过程中，他们习惯于按照政府中心主义的原则处理问题。一旦发生事故就立即下达禁令，甚至是预期的安全隐患，也要采取断然措施。用“代理问题解决法”，按照自己认为正确的方式来解决问题，减轻自己的责任，而忽略了政府管制同样也可能出现问题。2005年7月11日新疆阜康神龙煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇难。矿难发生后，新疆自治区为防止煤矿事故再次发生，关闭了乌昌地区众多小煤矿，造成许多供暖企业在夏天没有储煤。自入冬以来，乌鲁木齐市仅有一家煤炭生产企业向乌鲁木齐市供煤，造成乌鲁木齐市多家供热企业燃煤供应紧张，燃煤储备严重不足。为解首府集中供暖企业燃煤之急，不让老百姓挨冻，乌鲁木齐市政府在与自治区政府协调之后，作出了“让乌昌周边120个矿井延期生产40天”的决定，允许小煤矿重新开采，以缓解供暖燃煤不足的困境。[6]用关闭停产的手段进行管理虽然保证了安全，减轻了政府和官员的安全责任，但安全管理的目的却丢在了一边。以至于到了冰天雪地、最低气温不断刷新后才发现，关闭煤矿工作做得过头了。这种“代理问题解决法”只从自身的理解和意志出发，而不管社会经济生活实际是如何运行的，虽然抑制了表面现象，减轻了管理者的安全责任，但安全管理过程中许多深层次的问题始终得不到解决，并时常会对社会经济生活造成伤害。而当整治工作一阵风似的过去后，又会死灰复燃，一切依然如故。

上述事例说明，自由放任的市场经济存在“市场失灵”问题，安全事故的高发、频发难以避免，必然要引入政府干预，通过政府的管制来加强安全管理工作。然而政府是由个人组成的，个人有个人的利益，在责任追究的重压下，官员会采取自我保护式的严管，而影响经济的运行效率、造成经济损失、产生新的矛盾，出现通常所说的“政府失灵”问题。也就是说，在安全生产管理过程中，既存在“市场失灵”问题，也存在“政府失灵”问题。如何解决这两难问题，本文将在下述章节中运用经济学的方法对安全管理进行分析，希望能找到一个有效运行的安全管理机制。