安全管理堵与疏（2）

安全管理堵与疏(2)

——安全管理的经济分析

冯德清

3、管理与博弈

3.1管理者与被管理者

经济、政治、战争等社会活动中，一方的利益——利润的高低、竞选的输赢、战争的胜败，不仅取决于自己的行动或决策，还取决于其他各方的行动和决策。我们把这种多人决策的具体问题称为博弈。正如下棋打牌一样，你的输赢不光取决于你怎么决策，还取决于你对手的决策。政府的安全管理活动的过程也是一个博弈的过程，个人和企业对安全管理的法律法规、行政管制会做出自己的反应。个人和企业不会乖乖地按照立法者根据自己的意愿设计的法规来走，他们在做每件事情的时候，都要自觉不自觉地进行成本——收益分析，做出自己的选择的。行政管理者应当明白，为了达到安全生产的目的，政府虽然必须对个人和企业的生产经营活动进行管制。但官员们不能象经济学家一样将被被管理者的众多行为总结抽象在一个参数里，在决策时只面临的一个非人格化的东西，结果是自己决策和行动的函数。事实上在政府行政管理者队伍中，持有这种观点者大有人在。他们认为管理者与被管理者存在地位上差别，被管理者必须服从管理、接受检查、执行命令。只要从严要求、强化管理，安全生产事故是能得到有效控制的。这种观点是机械的、僵化的，严重干扰着安全管理工作的展开和成效，甚至酿成悲剧。2003年福建省闽侯县连续发生的两次特大爆炸事故就是典型的例子。

2003年7月31日福建闽侯县荆溪镇一私营烟花爆竹厂发生爆炸，造成5人死亡、36人受伤。事故发生后，福建省政府领导高度重视，省公安厅根据省长批示对全省烟花爆竹企业部署了全面停业整顿，福州市则要求各区、县开展拉网式安全检查，闽侯县公安部门更进一步，开展了烟花爆竹的公开销毁工作，其高压态势和管理力度前所未有，以确保不再发生类似事故的发生。[7]然而事与愿违，一些非法制售烟花爆竹的业主摄于高压态势和出于保护自身利益的目的，为逃避整顿和打击，将部分烟花爆竹的成品、半成品和原材料向居民区等人员聚集点转移，藏匿烟花爆竹物品，最终在居民区酿成了更大的事故。2003年8月26日，福建省闽侯县上街镇沙堤村在时隔不到一个月的时间里，再次发生特大爆炸，造成21人死亡、29人受伤。 [8]

闽侯的两次爆炸事故的教训是非常深刻的，它充分说明了管理工作不能一厢情愿，只有良好的愿望并不代表一定会产生良好的结果。管理与被管理是相对的，管理者发布的命令、开展的整治行动，能否达到预期的效果，不仅要看管理者的决心，还要看被管理者的应对行为。如果管理者只管不理，不能深入基层调查研究，不掌握被管理者的利益所在、行为方式和心理预期等规律性的东西，不对被管理者对管理者的整治行动可能作出的反应——进而在被管理者作出反应之下该整治行动的实际效果等进行理性预测，主观臆断、刚愎自用，往往事与愿违，甚至出现相反的效果。“因此，政府或执法、立法及司法部门决策的效果如何，一方面取决于决策本身的科学性，另一方面取决于公众的反应。”[9]政府及其相关部门在制定法规或执法时，就应当考虑到个人和企业作为一个选择人、博弈者的反应，并应当设身处地从个人和企业的角度出发做出安排。

政府的安全管理活动在考虑被管理者对政府管制措施可能产生的反应的同时，也要考虑管理者与被管理者的互动过程。近年来，为了达到安全生产的目的，我国安全管理部门加大了对个人和企业违反安全管理法规行为的惩处力度。违法者被查处的概率增大，他的违法成本升高、收益下降。他会减少或停止违法行为，以躲避高压、严惩的安全整治活动。但从长期来看，管理者的严惩行为并不给管理者带来收益，只会带来辛劳和烦恼。随着违法者减少违法行为，管理者会自觉或不自觉地减少执法行为或减轻执法力度。当管理者的执法行为减少到一定程度时，违法者的违法行为期望收益又会恢复到原有的水平，他会重新选择一定量的违法行为。因此，政府在安全管理过程中采取的严惩措施，并不能消除违法行为，最多只能抑制短期的违法发生率，它使得在安全整治活动过后管理者可能更多地选择懒得去监管的结果。这就要求政府的安全管理措施，不能头痛医头、脚痛医脚，必须双管齐下。既要严惩违法者；更要理顺管理部门的运行机制、提高监管效率，强化对管理者的监督和激励，调动管理者的积极性，以达到长效管理的目的。

3.2纳什均衡

在现实生活中，存在着各种各样的博弈问题。每个博弈问题存在着至少两个及其以上的参与博弈的主体（可能是个人，也可能是团体，如企业、政府及其政府部门），他们在博弈过程中，都有自己的切身利益，不可避免地存在着竞争和较量。由于利益的驱动，他们在作出自己的决策时，总想使出他们认为的最好的招数（最优战略）。博弈的结果随各参与者之间使用的战略的不同而不同，并根据博弈结果的收益，以及不断接收新的环境信息，来调整自己的战略，不断剔除不利于自己（博弈结果的收益较低）的劣势战略。只有当所有参与者的战略都是对方战略的最优反应战略，所有参与者的博弈收益均大于或等于其他战略的博弈收益，即达到博弈理论中著名的纳什均衡条件时，参预者各方才没有意愿偏离他所选定的最优战略。如若不然，至少有一个参予者仍然会改变他的战略，不会遵守这一所谓的平衡。我国开展的超限超载运输车辆的治理工作就充分说明了这一道理。

车辆超限超载运输对交通安全、运输市场及汽车生产秩序造成了极大危害。它诱发了大量道路交通安全事故（70%的道路安全事故是由于车辆超限超载引发的，50%的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系），给人民生命财产造成了巨大损失；严重损坏了公路基础设施，全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过300亿元；导致了道路运输市场的恶性竞争，大大缩短了货车的使用年限；造成车辆“大吨小标”泛滥，影响了汽车工业的健康发展[10]。为扭转这种局面，交通部于2000年颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，并于同年4月在全国开展了大规模的反车辆超限运输行动，组织了大量路政运政力量设点检查、卸载罚款；2001年5月，按照国务院的统一部署，公安交警部门也在全国范围也开始了专项治理超载的行动。通过一个阶段的整治，取得明显的成效，违章超限超载运输车辆行驶公路的比重大幅度下降。但由于对治理工作社会性、复杂性和艰巨性认识不足，单纯依靠部门力量，侧重路面执法，没有从根本上解决问题，车辆超限超载所占比重在治理力度减弱后迅速反弹，到2004年这一比例超过了80%。

2004年6月20日交通部、公安部等七部委联合开展了新一轮的全国治理车辆超限超载工作，投入了大量的人力和物力，以前所未有的力度，在一个月不到的时间里，又迅速地将超限超载车的比重下降到10%左右，有效的遏制了载货汽车的超限超载行为。到2005年下半年，一年多的时间过去了，“但是目前超限超载车辆数量依然较大，暴力抗法、野蛮闯关事件时有发生，个别地方工作出现松懈，超限超载有所反弹，治理超限超载的长效机制亟待建立和完善。”[11]正如交通部冯正霖副部长在2005年9月21日的全国交通系统治超办主任座谈会上所指出的那样，“当前治理成果主要是靠强势宣传和严格执法取得的，产生超限超载的各种条件和基础尚未完全消除，稍有放松将立即反弹，个别地方超限超载率已经反弹到20%-30%”[12]（现实状况远高于这一估计数）。难怪媒体惊呼，“七部委为何管不住超载车？”

事实上货车司机也是衷心拥护治理超限超载行为的，他们不喜欢超限超载给他们带来的担惊受怕恶梦般的日子，希望治理超限超载能够坚决进行下去。但由于不规范的行政执法和难堪重负的运输成本（交通规费征收制度上的不合理性），使得货车司机不超载就不赚钱，规范装载不是他们的最佳选择。而长时间高强度执法引发执法人员疲劳和畏难，暴力抗法现象增加，治超工作经费紧张和“三乱”现象时有发生等，使治超工作困难重重，这也不是政府的最佳选择。治理与被治理方的战略选择均不是最佳，不可能达成纳什均衡，从而形成了“超限超载→治理→再超限超载（反弹）→再治理”的恶性循环。正如张维迎教授所说“一种制度（体制）安排，要发生效力，必须是一种纳什均衡。否则，这种制度安排便不能成立。”[13]只有在当事各方达成共识，相关利益得到了合理的满足，纳什均衡才能达成，政府制定的法规也才能得到有效执行。在现实经济生活中，各种博弈比比皆是。根据博弈理论的纳什均衡存在定理：“每一个有限博弈至少存在一个纳什均衡。”也就是说，政府在解决当前我国安全事故高发的问题时，是存在有效途经的，是能够设计出一种有效的安全管理制度（体制）安排。

3.3威胁与可信

纳什均衡存在定理告诉了我们，每一个博弈肯定存在纳什均衡，却没有告诉我们纳什均衡是唯一的。一个博弈可能有不止一个纳什均衡，有些博弈可能有无数个纳什均衡，究竟哪个纳什均衡实际会发生，不知道。事实上，博弈理论在研究纳什均衡时，是高度抽象的，是建立在这样假设基础上的：参与者在选择自己的战略时代，把其他参与者的战略当作是给定的，不考虑自己的选择如何影响对手的战略，因此纳什均衡允许了不可置信威胁的存在。在现实经济社会生活中，是难以满足上述的抽象和假设条件的。当一个人行动在先，另一个人行动在后时，后者自然会根据前者的选择而调整自己的选择，前者也自然会理性地预测到这一点，应该会考虑到自己的选择对别人选择的影响。这样参与者各方所采取的行动、发出的威胁，对方是不会轻易接受的，要进行可信性考验。他会随机应变，不会被不可置信威胁所吓倒，从而在纳什均衡中剔除不可置信威胁，使均衡战略中不包含不可置信威胁。这一点意味着，如果参与者能在博弈之前或博弈过程中采取某种措施改变自己的行动选择范围或调整利益形成机制，原来不可置信的威胁就可能变得可置信，博弈均衡就会相应改变。2005年下半年在国务院所展开的打击官煤勾结的行动中，给出了生动的说明。

近年来，我国的煤矿安全生产形势一直相当严峻，其中一个重要的原因是：少数国家机关工作人员和国有企业负责人以个人或他人名义在煤矿入股办矿或获得干股，谋取非法利益，公开或暗中包庇袒护非法矿主，充当他们的“保护伞”，使政府一系列安全管理措施得不到有效的落实，一些不具备安全生产条件和非法煤矿未能停产整顿或取缔关闭，最终导致煤矿重特大事故频发。为有效遏制煤矿事故频发多发的势头，2005年8月22日国务院办公厅发出紧急通知，要求坚决整顿关闭不具备安全生产条件的和非法的煤矿，并对煤矿事故背后的官商勾结和腐败现象给予了充分的关注，规定凡已经投资入股煤矿的国家机关工作人员、国有企业负责人，一个月内必须撤出投资的最后期限。2005年8月30日中央纪委、监察部、国资委、安全监管总局联合发出通知规定，凡本人或以他人名义已经投资入股煤矿的人员，要在2005年9月22日之前撤出投资，否则一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。然而，在9月22日主动撤出入股煤矿投资的最后期限到来之际，情况并不乐观，没有多少人主动从煤矿撤出投资（截至9月25日晚，根据安全监管总局的统计，全国仅有497人登记从煤矿撤出投资[14]，只是冰山一角）。他们对国办和中央纪委的撤资令所发出的威胁并不认为是可置信的。因为，官员们在煤矿中的股份多以‘干股’形式出现，在注册时的股东名单上并不体现（湖南娄底查处的一起官煤勾结案表明，32名煤矿直接主管部门的官员股东，无一以自己名分直接入股，他们的股份都集中在煤老板个人名下[15]），要抓住真凭实据相当困难，只要不出现利益分歧，一般不会出事；官员入股煤矿在煤炭行业较为普遍，违规违法也就不再是问题，他们将“法不责众” 看作是自己的“护身符”和“防弹衣”；投资煤矿利润丰厚，“比抢钱都来得快，并且不承担任何风险”，诱惑力极大；而国办和中纪委的撤资令所产生的威慑力不够，经验告诉他们，再严厉的政令下来也会大打折扣，一阵风之后总是不了了之；如果主动登记撤资，就等于把自己送上一个前途未卜的境地，将会麻烦不断。正因为如此，这些官员蔑视国办的紧急通知和中央纪委等四部委的联合通知，不会轻易金盆洗手，乖乖听从上级的号召，而选择了消极抵抗。

《中国青年报》2005年9月22日刊登了一则报道，产煤大区“内蒙古无一名公职人员主动撤出入股煤矿投资”， 而且有官员私下声称“宁不当官也不撤股”。报道发表后，引起了社会各界的极大关注，新闻媒体一片哗然，纷纷谴责顽固不化的腐败官员，形成了巨大的社会压力。针对这一困局，安全监管总局等部委也重拳出击。2005年9月24日安全监管总局与财政部联合发布了《举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法》，规定举报包括国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿等重大安全生产隐患和违法行为给予1000元至1万元的奖励（有些省份将奖励提高到10万元）。2005年9月26日安全监管总局根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，发布了《煤矿重大安全生产隐患认定办法》和《煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法》，细化了煤矿隐患认定和整顿关闭的操作办法，加大了煤矿整治力度。在这种高压态势下，入股煤矿的官员抵抗信心开始动摇，根据国家安监总局调度室的数据显示，截止9月29日全国主动登记入股煤矿的政府官员数字已达826人[16]，比25日的数据增长了近一倍。2005年9月30日中央纪委等四部委发出了《关于对清理纠正官员投资入股煤矿工作开展督查的通知》，并在其后派出督查组，对部分地区工作情况进行督导检查，各省市也相应派出督查组对下级进行督导检查，使得清理纠正工作的力度进一步加大。入股煤矿的官员开始大幅度增加了对中央纪委等四部委威胁的可置信程度，主动登记撤资的人数急剧增长。根据中央纪委监察部公布的数据显示，截至2005年10月20日，全国共报告登记在煤矿投资入股的国家机关工作人员和国有企业负责人4578人[17]，是25日数据的近10倍，博弈结果发生了巨大变化。事实上，这场博弈远没有结束，入股煤矿的官员主动登记撤资只是一部分，随着打击力度的加大，会变得越来越隐蔽，许多官员在玩“猫鼠游戏”，甚至“明撤暗持”，从资金链上再走一圈就又回到自己的手中。为此，2005年11月安全监督总局再遣八督察组分赴重点省市，中纪委也再次派出了督查组进行督查，打一场清理官煤勾结的持久战。

政府在安全管理过程中，个人和企业对政府出台的管制措施一般不会简单的遵从执行，他们往往会对其进行可置信评估，以确定是否遵照执行，或是表面遵从还是切实执行。因此我认为，政府的安全管理政策不仅要考虑其目的性，更要考虑其操作性。没有操作性的管制措施，不管有多严厉，都是不可置信的，老百姓是不会相信这项政策的，会比不出台这项政策更糟。同时安全管理政策不能朝令夕改，要有一定的一致性，否则老百姓会不相信政府的，会导致政府信誉伤失。在这里，对安全管理部门的管制权力作适当限制，等价于一个可信的承诺行动，会提高安全管理政策的可置信程度，对安全管理工作有利。