安全管理堵与疏(4)

安全管理堵与疏(4)

——安全管理的经济分析

冯德清

4．3理性预防

安全管理工作的目的是消除或尽最大可能减少事故的发生，最大限度地保护人民群众的生命财产，其终结目的就是使社会福利最大化。在经济学中，有一个重要的概念就是帕累托最优，就是说，如果某一变动改善了某些人的境遇，同时又不使他人蒙受损失，那就标志着社会福利改善，或社会福利的增进（即帕累托改进）。如果社会福利已经不能在不牺牲其他人的福利的条件下得到进一步的增进，这就标志着社会福利的条件达到了最大化的状态——帕累托最优状态，这一概念构成了当今世界法律制度当中一个非常重要的基础。但在社会生活中也有很多的改变不能满足帕累托最优的原则。象发生安全事故的时候，就不是一个帕累托改进了，所以我们就选择一种比帕累托标准更为可行的一个标准。英国经济学家提出了一个更实用的标准，就是任何一个改变如果在改变当中得到好处的这个人得到的好处足够弥补失去的那个人的损失，这个改变就应该继续。这个标准称为哈尔多·希克思标准。这个概念非常重要，在帕累托标准中哪怕这个改变你得到一万元，我损失一元钱，这都是不可以进行的。但是，按照哈尔多·希克思标准这个改进就应该进行，因为你得到一万元钱，我损一元钱，一万元远远大于一块钱。如果我们接受这样的标准，实际上就是关注社会总财富的最大。也就是说，当我们看这个改变应该不应该进行，我们关注的是社会总财富的最大。所以，经济学上有时候把哈尔多·希克思标准叫做潜在的帕累托改进。汉德公式就是哈尔多·希克思标准在侵权法领域的具体运用，希望以最小的预防成本来防止意外事故的损坏。

汉德公式是由美国联邦上诉法院第二巡回庭著名法官L ∙汉德在美利坚合众国诉卡罗尔拖船公司一案中提出的。卡罗尔案所涉及事实发生在1947年冬天因战争而繁忙的纽约港。当时有很多驳船用一根泊绳系在几个凸式码头边。被告的一只拖轮被租用将一只驳船拖出港。由于驳船上没有人，为了松开被拖的驳船，被告拖轮的船员就自己动手调整泊绳。由于没有调整好，脱离泊绳的驳船撞上了另一只船，连同货物一起沉入海底。驳船船主以拖轮船主存在过失而导致损失为由向法院起诉。拖轮船主认为，当拖轮的船员在调整泊绳时，驳船的船员不在该船上，因此，驳船的船员作为驳船船主的代理人，具有过失。汉德法官在判决书中写到：既然每只船都可能冲出泊位，构成对周围船只的威胁，船主预防损害发生的责任，由下列三个变量来确定：(1)船只冲出泊位的概率(可能性)；(2)因此产生的损害的程度；(3)充分预防的成本。用数学的语言可以使这样的概念清楚地表达出来：如果用P表示概率；用L表示损害；用B表示预防的成本；过失责任就取决于B是否小于L乘以P：即B＜P×L（该公式被称为汉德公式）。在本案中，驳船船员是在前一天下午5点离开的，驳船大约于第二天下午2点被冲走，即21小时之后。在这段时间里，该船员一直不在船上，我们认为该船员叙述的故事证实他的离开没有任何可以原谅的借口。事故发生在1947年1月份，白昼很短，而战时使得港口非常繁忙。由于不可避免的仓促和嘈杂，拖轮的工作可能没有能尽到充分的注意，但是，这肯定没有超出合理的预期。汉德法官认为在白天的工作时间，驳船公司应有一个船员在船上，这是一个合理的要求。[33]

在日常的社会经济活动中，安全事故的存在是客观的、是不可避免的，但又是可以预防的。安全事故的发生是会造成经济损失的，而预防事故的发生也是有成本的（有时会变得相当大）。从预防的角度来看，我们是否让某个事故发生，取决于预防该事故需要投入的成本以及该事故如果发生损失的大小，使安全事故所带来的社会成本最小化。汉德公式给出了一条理性预防的途径。对于加害人而言，当B＜PL时，加害人给他人带来的负外部性没有完全内化，其成本小于社会成本，因此被认为存在过失，他必须承担事故的社会成本。当B＞PL时，尽管加害人没有过失，不需要承担事故的赔偿责任，会造成社会资源的浪费，属于过度预防。同时，由于预防的边际成本超过边际收益，加害人就不再有激励采取最佳的预防，难以使加害人自愿遵循安全管理法规，反而会导致社会经济活动的事故上升。而当事故预防成本达到一定水平后，事故发生概率下降趋势非常缓慢，加害人投入很高的预防成本依然可能使其承担责任，会提高行业的运行成本，抑制经济的发展。只有当B = PL时，事故的预防成本等于了预防的预期收益，预防的边际成本等于了边际的收益，效率是最高，事故的社会成本最小，从而实现帕累托最优。

这种旨在推进事故预防投入的汉德公式经过发达国家多年的实践，被证实既符合公平、正义，又符合经济、效率。他可以使人们时刻以一种“可计算的问责理性”压制住“理性经济人”的预防惰性，进而积极地为事故预防而进行实质性的投入。而在我国的安全管理制度安排中，恰恰就缺乏这样的理性。首先，缺乏事故预防投入与事故问责的制度连接，突发事件发生后，很少有人把责任者应承担的责任与其对于事故的预防所作的投入联系起来，很多时候的问责是一种无规范的问责，后果严重迫于民意压力就问责，后果不严重就不问责，或减低问责的层次。其次，对于可能发生事故预防的投入和标准缺乏有公信力的数据，有没有投入、投入了多少，安全预防的标准定在什么水平上，似乎都是一笔糊涂账，完全凭官员自己说，许多事故正发生在这种糊涂账下。还有，官员和企业责任者在“问责风暴”所形成的高压力、重责任、严处理之下，战战兢兢、不知所措，没有一个明确的应不应该承担责任的界线来指导他们的行动，使事故预防工作难以得到“自愿遵循”和有效展开。因此，在当前严峻的安全形势下，我国安全管理法规中迫切需要建立一种类似“汉德公式”的制度安排，以促进对安全事故预防理性的形成。

5、机制的设计

企业展开生产经营活动的终结目标是追求利益最大化，安全生产并不是企业的终结目标，而只是企业在追逐利益过程中的一种手段和社会责任，利润是企业产生的原因和存在的意义。安全事故对任何一个企业来说都是一种损失，是他们不愿见到的。但当安全生产与企业的整体利益发生冲突时，他们更多地是选择追逐利润，从而与社会公众的安全需求相背离，与政府的安全管制相矛盾。因此，安全管理工作要想取得切实有效成果，政府制定的安全管理的法规就必须有一个良好、有效的运行机制。从上文可以看出，安全管理的行政管理的过程不是政府及其官员一厢情愿的事，靠严惩、高压是不解决问题的，追求安全生产的良好愿望是有成本的（有时这种成本非常巨大，以至于愿望无法实现）。我们如果不掌握安全生产的规律，尊重企业追求利润的倾向，对症下药、理性预防，设计一个良好、有效的安全管理运行机制，当前重特大安全事故频发的势头就难以遏制，安全生产形势就难以得到根本好转，甚至会“让人担心矿难和安全事故会频频成为一种慢性体制病”。[34]

5．1信息的分离与效率

我们面临的是一个信息不完全的社会，任何人特别是上级部门不可能掌握其他人的所有信息，无法观察和监督其他人的各种行动，从而使直接指导社会经济活动时遇到很大的问题（如果所有个人信息能够被全部掌握的话，直接控制或强制命令的集中化决策（比如象计划经济）方式就不会有问题。它可归结为控制和命令的优化问题），安全管理活动也不例外。从责任追究到官员问责查处、从安全准入到大范围关闭小煤矿、从提高事故赔偿标准到整治官煤勾结，安全管理的力度不可谓不大、手段不可谓不严厉。但从当前不断频发的重特大安全事故来看，似乎这种安全管理机制并不是非常有效的，亦或到目前为止效果不显著，其中一个重要的原因就是信息不对称。关闭整顿小煤矿工作的难度之所以超乎想象，就在于信息不对称。这些小煤矿明停暗开、检查组一走就继续生产，部分矿井停而不整、停而不改或以技改逃避整顿，有些则打着整顿的幌子、暗中却照常生产，更有甚者根本就没在任何机关进行登记、也很难进行准确统计。[35]整治官煤勾结难以一蹴而就，其难度也在于信息不对称。官员参股煤矿是非常隐密的，官煤勾结结成的网也是非常复杂的，以至于中纪委和安全监督总局认为，截至2005年10月20日从煤矿撤出的官员股份只是冰山一角，打击官煤勾结工作远未结束。载货汽车的超限超载整治工作累整不愈，根源也在信息不对称。超限超载货车花样百出的逃避检查行为，使得治超工作异常艰难。更有甚者，超限超载整治过程中，出现了专为超限超载车辆提供信息的“超限黄牛”队伍，帮助司机绕道（逃避检查）、闯关，严重干扰了治超的正常秩序。[36]

面对信息不对称的问题，政府的管制可以起到了一定的作用，诸如免费提供信息公共品、强制信息垄断者提供其信息、对合同文书进行管制并强化其履行的法律保障、打击假冒伪劣等。但从总体上来看，大部分经济学家认为政府在解决信息不对称的问题上作为是有限的，只能起到补充的作用。而市场在解决信息不对称的问题上也给出了一定办法，诸如建立信誉机制，确保信息传递质量；通过信息传递，主动显示质量高低；利用经济激励，实现激励相容等。美国著名经济学家斯蒂格利茨（Joseph E·Stiglitz）给出的分离均衡模型对安全管理机制设计具有一定的指导意义。他通过保险市场和信贷市场的研究指出：不知道真实信息的人可以通过提供一个“菜单”即甄别机制，根据人们所点的菜的区别而甄别出不同类型的人。例如在保险市场上，是不能用提高保费的办法来使保险市场的逆向选择现象和道德风险消失。这样会形成高风险者把低风险消费者“驱逐”出保险市场。但保险公司可以针对不同类型的潜在投保人，通过提供不同种类的保险合同，让买保险者在高自赔率加低保险费和低自赔率加高保险费两种投保方式之间进行选择，达成对买保险者的信息甄别。这样保险公司就可以按客户风险大小，对其进行分类管理，以防止被保人的欺诈行为。[37]因此笔者认为：面对安全管理过程中的信息不对称时，也可以利用斯蒂格利茨的分离均衡模型，对不同安全风险程度的企业采取不同的管理方式——安全风险低的企业实行高标准、低管制；安全风险高的企业实行通用标准、严管制。使高质量的企业通过一定努力能够达到安全管理的高标准，享受低管制带来的利益；低质量的企业实行通用的安全管理标准，使他们不因安全管理标准太高而过分影响其对利润的追求，增强他们对安全管理法规的自愿遵循性，降低严格管理的难度和成本，避免安全管理的逆向选择现象和道德风险。当然，建立一个健康有效、能够进行安全风险评估等的中介市场，是采用分离均衡模式进行安全管理的前提条件。

机制设计理论则从信息量和信息成本的角度，对经济机制设计的宏观层面进行了研究。认为一个经济机制可以看成是一个信息交换和调整的过程，一个良好的经济机制需要的信息应尽可能少、信息成本应尽可能低。而在现实社会经济活动中，经济信息是分散于各个生产和消费决策者的，我们的社会是一个信息不对称、不完全的社会。当经济信息不完全并且利用直接控制的方式不可能或不恰当时，人们需要采用分散化决策的方式来进行资源的配置或作出其他的社会经济决策。这样，在制度或规则的制定者不可能了解所有个人信息的情况下，他所要掌握的一个基本原则就是所制定的机制能够给每一个参与者一种激励，使得参与者在追求个人的利益时也同时地达到了所制定的目的。上世纪七、八十年代，赫维兹和美国数理经济学家乔丹（Jordan）等证明，在纯交换的新古典经济环境类条件下，竞争市场机制是唯一的利用最少信息并且产生了有效配置的机制。上海财经大学的田国强教授在2000年进一步证明了私有产权的竞争市场机制是唯一的利用最少信息并且产生了有效配置的经济机制。对公共商品的经济环境类，田国强教授则证明了没有任何其他经济机制机能导致资源有效配置而又比林道机制利用了更少的信息，并且林道机制是唯一的利用最少信息并且产生了有效率配置和个人理性配置的机制。注2由此得出了一个重要的结论：“无论是指令性计划经济机制、国有经济、还是股份合作制，以及任何其他的非市场的经济制度，它为了实现资源有效配置所需要的信息一定比竞争市场机制所需要的要多，从而这些机制不是信息有效率的，即需要花费更多的成本（或代价）来实现资源的最优配置。这个结果告诉人们，在竞争市场机制能够解决资源的最优配置的情况下，应该让市场来解决。只有在竞争市场无能为力的情况下，才采用其他一些机制来补充市场机制的失灵。”[38]因此，我认为我国的煤矿安全管理应当从明晰采矿权入手，推行资源有偿使用制度，国家对资源进行拍卖，然后进行探矿、开采。购买者要想获利，就必须达到一定的生产规模，必须对资源精打细算，同时，要求矿主事先交纳足够的事故处理保证金，每死亡1人要赔付数十万、甚至上百万元，使得煤矿再也死不起人。正如孟子所指出的那样：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”[39]在私有产权的竞争市场机制中，矿主们为了赚钱，就不得不采取相应的安全管理措施，而不可能、也不敢恣意妄为。同时，矿主是最知道通过怎样的措施来减少或尽可能不发安全事故的人，其他的安全监管只能是间接的，是通过矿主来发生作用的，其所需要的信息也远大于矿主。事实上许多国家的管理实践证明，通过明晰采矿权、推行资源有偿使用制度等经济手段治理小煤矿是非常成功的。正因为如此，国务院法制办公室杨景宇主任在第九届全国人大常务委员会第二十九次会议上所作的关于《行政许可法（草案）》的说明中指出：设定行政许可应坚持的原则是，“凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公证的中介机构自律能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了的问题，也要首先通过事后去解决。”[40]全国人大通过的《行政许可法》第十三条正是体现了这一原则。

5．2激励相容

经济学有一个基本假设是每一个人在主观上都追求自己的利益，根据个人私利行事。个人利益与社会公众利益是不相一致的，个人理性与集体理性往往是相矛盾的。那么人们为什么甘心受制于制度？监督和制裁可能足够严厉，以至于个人发现遵守制度符合自身的利益。然而，由于制裁的实施对那些执行者来说通常具有很高的成本（有时候力所不能及），所以，这个答案又提出了另一个问题：执行者实施制裁的激励是什么？实际上依靠制度中依此上升的等级来实施制裁可能会导致一种毫无次序的状态（因为没有制度来约束最高等级），易形成权力寻租，导致腐败的产生，一样也达不到制度设计者的目的。事实上绝大多数人在开展社会经济活动时，都会进行成本——收益分析的。只要成本和收益不相等，就存在着激励问题。既然个人、社会和经济组织的利益不可能完全一致，激励问题在每一个社会经济单位中都会出现。由于每个人从所要做的事中获得利益并付出代价，在自利的驱动下，他将做出合理的选择：利益大于成本，就做这件事，或把它做好；否则就不做，或不想把它做好。张维迎教授指出：“解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。”[41]也就是说通过设计一种经济制度，以解决如何调动人们积极性。即如何通过某种制度或游戏规则的安排来诱导人们努力工作，使得努力工作的收益大于所付出的代价。这样的激励机制能够把人们的自利和社会利益有机地结合起来。这样，检验一个机制或规则是否运行良好的一个标准就是，看它能否提供内在激励（动力）使人们努力工作、作出高质量的工作。激励决策者作出有利于他主管的经济组织的决策，激励企业尽可能有效地生产，从而使整个经济能健康发展。一个经济制度如果不能激发其成员的积极性，反而压制了其成员的创造力，不仅会制造出一批又一批的懒人、闲人，而且这个制度就不可能达到设计者的目标，也不能长期存在下去。当前许多的安全管理制度就处于这样的困境。大中城市烟花爆竹的禁放令，在多年难以有效落实的困境中逐步解禁；小煤矿关闭整顿工作多年一直处于高压态势，但至今小煤矿没有因为关闭而大幅度减少；超限超载载货汽车的整治行动似乎没有达到预想的目标，公路上仍然到处见到超限超载载货汽车的影子。这说明我国一些安全管理制度的运行机制确实存在问题，有待调整、改善和提高。

那么如何设计一个良好、有效的安全管理的运行机制？机制设计理论的赫维兹不可能定理告诉我们，如果想要某个机制能产生帕累托最优配置，就必须放弃每一个人都讲实话、办实事的假定。除非得到好处，人们一般是不会真实地显示有关他们经济特征方面的信息。因此，我们应该尊重个人的自利行为，承认每一个人在主观上追求个人利益的合理、合法性。在此基础上，通过一定规则的约束和引导（而不是依赖亚当·斯密的“看不见的手”，对个人采取自由放任的政策），使个人在主观上追求个人利益时，客观上也同时达到机制设计者既定的目标，这样的机制被机制设计理论称为激励相容机制。例如公路载货汽车计重收费，对于超限超载治理工作来说就是一种激励相容机制。

在实行计重收费前，我国公路通行费征收办法和标准是以车辆行驶证的核定吨位为计费依据，这在客观上造成了“超限超载等于减费、超限超载就是利润”的实际效果。再加上养路费、运管费、货物附加费等交通规费也按核定吨位征收，致使超限超载的利益驱动进一步放大。所以从某种意义上讲，现行的通行费等交通规费征收政策无形中起着“鼓励” 超限超载的消极作用。而采取集中整治的手段加强对超限超载货车的治理，虽然有一定效果，但被查到的毕竟是少数，无法保证所有车辆处于监控之中。正是这一原因，超限超载运输承运人往往存在侥幸心理，即便因为超限超载遭到严厉处罚，也会变本加厉通过继续超限超载来挽回“损失”，客观上反而“助长”了超限超载运输的势头。江苏等省先后从2003年开始的计重收费改变了过去依据车辆核定吨位收取通行费的做法，以实地测量的车货总重量为依据计重收取通行费，对超限超载幅度较大的车辆进行惩罚性的加倍收费，对规范装载的10吨以上的大型货车实行优惠，其收费费率线性递减。这样，通过经济手段消除车辆超限超载的利益驱动，适当减低合法运输业户的运输成本，成倍增加超限车辆的通行费用，规范货运市场经济秩序，保护公路桥梁，保障交通安全畅通，达成了激励相容的经济机制。根据长安大学陈荫三教授的数据，“经过一年半的计重收费和一年来的集中治超，江苏省高速公路上超限50%以上的车辆已为数有限”，[42]治超的效果非常明显。为此，交通部公路司在总结江苏等省份经验的基础上，于2005年11月下发了《关于收费公路试行计重收费的指导意见》，指导全国的计重收费工作。因此，为什么经常个人或企业的行为结果与安全政策、法规的制定者的目标不一致呢？就是因为这些安全管理的规章制度不是激励相容的。上文的诸多的例子中我们可以看到，在许多政府及其部门制定的规则下，个人或企业不按照设计者制定的社会目标那样去做可以得到更大的好处。

6、简要结论

“个人动机很可能会带来惊人和意料不到的集体结果。”[43]在安全生产责任越来越大的今天，官员出于自身利益的考虑，更多地采取自我保护式的安全管理方法——高压、严惩加关闭等。这种管理方法从表面、短期来看抑制了安全事故，但长远来看是效果不佳。这种官员自我保护的个人动机，往往还会带来惊人和意料不到的宏观结果，诸如北京110国道长时间大雍堵、新疆因关停煤矿而造成冬季缺煤、福建闽侯整治烟花爆竹的生产而引发更大的事故等，对国民经济的发展是有害的。他造成了安全管理的执法难度加大，管理成本提高，经济运行的效率下降，还极易产生腐败现象。因此我认为：安全管理应当理性预防，既要考虑事故造成的损失，也要计算预防投入的成本，实现社会福利最大化。在计算安全管理成本时，既要考虑法规成本、执法成本和寻租成本，也要考虑管制产生的社会成本。在制定安全标准时，安全性与经济性要对等均衡，不能超越社会经济发展水平，要让守法者获得正当利益。在实施安全管理过程中，要考虑行政相对人和社会公众的应对反应，所采取的措施一定要是可置信的。对于个别的违法违规者，应严惩不怠，但严惩措施的运用不能泛化（尤其是在我国由计划经济向市场经济转轨的背景条件下），必要时应当对管理措施进行反思。政府对安全生产的要建立类似汉德公式这样的制度安排，以便于安全管理主体有一个预防边界，也使安全责任的追究与预防投入建立连接。总之，安全管理工作，要尽可能引入市场机制，更多的采用经济激励措施替代强制命令方式（诸如采用斯蒂格利茨的分离均衡模型，对不同安全风险程度的企业采取不同的管理方式等），使个人、企业在追求自身利益的同时来确保安全生产，以达成激励相容。

在我国有一个大禹治水的古老传说，在帝尧时期，黄河流域经常发生洪水。为了制止洪水泛滥，保护农业生产，尧帝召集部落首领会议，征求治水能手来平息水害。鲧被推荐来负责这项工作。鲧接受任务后，采用“陻、障”的方法，就是简单的用堤埂把居住区围护起来以障洪水。这样不但治不了洪水，反而使其愈涨愈高，治水九年而不得成功，最后尧帝将他杀死在羽山。舜帝继位以后，任用鲧的儿子禹治水。禹总结父亲的治水经验，改鲧的“陻、障”为“疏顺导滞”的方法，就是利用水自高向低流的自然趋势，顺地形把壅塞的川流疏通，把洪水引入疏通的河道、洼地或湖泊，然后合通四海，从而平息了水患。后来战国时期秦国蜀郡太守李冰根据“疏顺导滞”的治水原理，修建了举世闻名的都江堰工程。时至今日，都江堰工程虽经历2200多年的风雨，仍能发挥其防洪灌溉的功能。因此，在当前严峻的安全生产形势下，我们的安全管理工作应效法大禹，多采用“疏顺导滞”的方法，少用鲧的“陻、障”的方法，堵疏结合，以达到既促进社会经济的发展、又能保证安全生产的目的。

2006年3月18日