职业安全亟待立法保障

　　《安全生产法》还不具备自立门户的条件，所以必须有自己的法律部门归属。按照国际惯例，以保护劳动者生命安全为目的安全法律，属于劳动法律部门；然而，从现行《安全生产法》的内容来看，却更适合于进入经济法律部门。因此，笔者呼吁尽快为保护劳动者的职业安全立法。
　　
　　安全生产立法沿革

　　1981年，我国的《劳动安全卫生法》（《劳动保护法》）进入正式起草阶段，与之同步的有《劳动安全监察条例》。此前，《女职工劳动保护条例》、《矿山安全卫生法》已完成起草呈报国务院。鉴于《矿山安全卫生法》已完成起草，当时，国家劳动总局考虑起草《工厂安全卫生法》；后来，为了避免一事多法，国务院决定将几部法律法规合并，法名改为《劳动安全卫生法》(《劳动保护法》)，由国家劳动总局牵头，化工部、冶金部、煤炭部、农业部、轻工部、全总等12个部门的负责人组成了起草领导小组。
　　作为法名，《安全生产法》的提出是1994年的事，由劳动部负责组织起草，同年8月有一份初稿在太原讨论，后来又印发全国征求意见。1996年4月，国务院法制局与劳动部协商，将仍在起草中的《安全生产法》、《劳动安全卫生条例》和《职业病防治条例》三合一，并称《劳动安全卫生法》，接下来，劳动部完成了这部法律草案的起草工作。1998年，国务院机构改革，生产安全综合监管职能由国家经贸委承担，各行业的安全管理由经贸委内设的工业局承担。国家经贸委是中央政府的经济主管部门，改革后又行使原劳动部的部分职能，成为中央政府的生产安全监督管理职能部门。
　　国家经贸委管安全后，就开始把劳动安全收缩为生产安全，并在原劳动部工作的基础上，组织起草《职业安全法（草案）》，于1999年12月21日报国务院，后来又将该草案修改为《安全生产法》，现在人们熟悉的《安全生产法》，是2002年6月29日在九届全国人大第二十八次常务会议上通过的。从此，以业为重的生产安全与以人为本的劳动（职业）安全好像都在法律调整范围之内，但实际上两者很难兼顾。
　　在几年的实践中，《安全生产法》的局限性主要表现在它的经济法律特征比职业安全卫生法律特征更显突出。
　　这是需要探讨的问题，笔者从以下几个方面谈谈个人看法。
　　
　　法定监管范围的现实问题

　　《安全生产法》第二条明确规定该法的调整范围是“从事生产经营活动的单位”，也就是有工商营业执照的法人，简称“生产经营单位”；明确了《安全生产法》与消防、道路交通、铁路、水路、民航等单行安全法律是同一层次的法律，而且还规定某些行政法规也与《安全生产法》有同等效力。由此可见，《安全生产法》只是在上述单行法律调整范围之外作了有限的补充，其法律地位和效力与上述诸法处在同一层次上。

　　《安全生产法》第九条第一款以“对……安全生产工作实施综合监督管理”的措辞明确规定，国务院负责安全生产监督管理的部门和县级以上各级政府的安全生产监督管理部门是该法的执法主体。其他各单行法律也有其相应的执法主体，但这些单行法的执法主体同时也是《安全生产法》的执法主体，而《安全生产法》的执法主体却不是各单行法的执法主体。请看第九条第二款的规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”《安全生产法》第五十四条又将第九条一二款规定的上述两类执法主体，统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”。

　　法律的这些规定一方面明确执法主体，一方面界定工作范围。但是，从安全生产监管部门目前的工作实情来看，凡涉及到危害人民群众生命安全的活动，和危害从业人员生命安全的生产经营活动，都由安全生产监管部门进行监管。因此，安监部门的监管范围远远超过了法定的合法的生产经营场所，这在事故查处中尤显突出。近年来，一旦有伤亡事故（不分事故类别）发生，无论是合法的生产经营场所还是非法的生产经营场所，几乎都由安全生产监管部门牵头查处。就算这是安全监管机构综合监管的职能体现，但是，既然安全生产监管部门对合法生产经营单位的生产安全负有综合管理职责，一旦发生事故（包括安全检查时发现严重事故隐患），就应按《安全生产法》第六十一条的规定，由国家监察部门对安全生产监管部门“是否履职”进行调查确认；可是，安全生产监管部门不仅要去牵头查处事故，甚至还要去查处另有法律规范和执法主体的事故。

　　现在，“安全生产工作综合监管”的涵义已经从法律规定的生产经营单位扩大到学校、医院、娱乐、交通、飞行物体的安全以及气象等自然灾害。使安全生产法的执法主体在执法中常常越出法律规定的范围。安全综合监管是对政府各负有安全生产监管职责的部门进行监督、协调、指导，还是统管与安全有关的一切事务，各地政府理解不同，各地安全生产监管部门的做法也不同。笔者以为，“安全生产”是企业的事；对企业的“安全生产”进行监督管理是有关行业管理部门的事，即所谓的“安全生产工作”；对“安全生产工作”进行综合监察，是国家生产安全监察部门的事，其对象是有关行业管理部门；对生产安全监察部门“是否履职”进行调查，是国家监察部门的事。但是，除《安全生产法》第六十一条外，其他有关条款均将其笼统地称为“安全生产工作”，层次不清，以致安全生产监督管理部门在实际工作中不得不运动员裁判员一肩挑；而且，就连国家监察部门在这种执法氛围的影响下，也没按该法第六十一条来做，成了以安全生产监管部门牵头的事故调查组成员。

　　另外，在法律责任方面，《安全生产法》仅限于对“生产安全事故”(准确地说，是生产经营场所的人身伤亡事故)的追究，不具有对各类事故的普遍适用性，更不具备安全基本法（基本法律应由全国人民代表大会制定，而《安全生产法》是全国人大常委会制定的。参见《宪法》第六十二条第三款和第六十七条第二款的规定）的地位。而实际执行中却把本在该法之外的广义的安全事务，与法内的狭义的安全生产事务混在一起。因此，生产经营场所之外的安全事项，尤其是与从业人员身体安全和生命安全无关的安全事项，由安全生产监管部门去管，于法无据。然而，安全生产监督管理部门却在各类事故查处中充当重要角色，而且还说这是在执行《安全生产法》。
　　
　　生产安全与公共安全界线不清

　　“保障人民群众生命和财产安全”是《安全生产法》的立法目的；但是，“人民群众”是人民群众的全称还是人民群众中“从业人员”的特称，这部法律没有解释。一般而言，生产经营场所的人身伤亡事故，受害者多为人民群众中的从业人员；但现代化大生产，大规模高密度的经营场所，使企业的许多装置、设施成了巨大能量的载体，一旦能量失控，发生意外释放，不仅会使从业人员受害，还会使参与其中的顾客和周边居民受到伤害，酿成公共事故；另外，“人民群众财产安全”也是公共安全问题，因为发生事故，不仅使属于“人民群众”的业主蒙受财产损失，与之毗邻的其他“人民群众”也会因城门之火而被殃及。这就是越来越多的人已经认识到的由生产经营事故引起的公害问题。从这个意义上讲，“人民群众”是全称而非特称，由此联系到安全生产与公共安全的因果关系，这部法律的执法主体更像是公共安全部门而非生产安全部门。如果从消除产生公共安全问题的致因来考虑，最好的办法就是从解决生产经营过程中从业人员的劳动安全入手，从业人员在生产过程中的安全健康有了保障，公害的后果就失去了致因。这才是生产（劳动）安全与公共安全的管理界线，把这一界线分清了，职责也就明确了。而《安全生产法》立法目的的表述，其缺陷正在于此。
　　
　　查处不安全行为与查处事故轻重颠倒

　　《安全生产法》有立法目的而无立法依据，这是十分耐人寻味的——“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”照理说，如果是独立的法律部门，就应该直接根据《宪法》制定，但在它的总则里没有这样的陈述，也找不到依据其他基本法律制定该法的规范陈述。这是《安全生产法》之所以难以自圆其说的主要原因。

　　“保障人民群众生命和财产安全”是《安全生产法》的若干立法目的中的两大目的。即生命安全和财产安全。关于财产安全，《安全生产法》将其列入调整范围。可是，在对法律中“生产安全事故”这一的概念进行解释时，多数情况下又将财产安全排除在外。例如：为什么现在强调“生产安全事故”或“安全事故”，是为了表明这些事故归生产安全监管部门管，是为了区别没有人身伤害的设备设施等财产损失事故，及其他的与生产安全监督管理部门无关的人身伤害事故。这些现象表明，这部法律的基本概念使用不太讲究，立法目的的阐述与法律条款所能起到的作用不相匹配；尤其是立法目的的非唯一性给执法和守法提供了为我所用的选择余地。

　　这不仅表现在人们的主观选择上，《安全生产法》的有关规定在客观上也提供了这个条件。例如，《安全生产法》第十八条规定，“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。”这里只要求对“投入不足”的“后果”负责，并不要求对可能导致“后果”的“投入不足”承担责任。这样的条款，暗含对“投入不足”的纵容，使达到安全生产条件的资金投入在制度上失去保证。因为不是所有的“投入不足”都有事故“后果”；所以，一些业主便铤而走险，把“投入不足”当成大有空子可钻的生财之道，去博更大的利益。如果该法规定“投入不足”就是不具备安全生产条件的法律事实，就要承担法律责任，那么，投入不足就没了空子可钻。这是该法不能对“预防为主”方针自圆其说的典型例子。一部法律，其条款不能前后不一，尤其是安全法律，重在查处不安全行为，而不是查处事故。
　　
　　安全督查礼让产业保护

　　在人身安全与生产（财产）安全发生矛盾时，《安全生产法》中有的条款往往起到保护生产（财产）的作用。近年来，为扭转煤矿死亡事故频发的严峻局面，中央政府要求事发地的煤矿和问题煤矿“立即整改”、“立即停产”、“立即关闭”等等。这在《安全生产法》“法律责任”一章中却不是这样规定的。从第八十条到第八十三条，第八十五条第八十八条，共有八条的措辞都是“限期改正”，而恰恰在这个“限期改正”的期限内，就极有可能发生事故。由此可见，“限期改正”的规定是保护生产的条款，对保护生命不利，是不符合《宪法》以人为本原则的。“限期改正”还使政府的政令、文件的贯彻执行受到制约，要么是政府的“立即整改”、“立即停产”、“立即关闭”决策违法；要么是《安全生产法》的这些条款已经不适应社会的发展。而“限期改正”的不少条款所针对的，是必须立即整改的事故隐患，也是可以做到立即改正的。如第八十五条的限期整改内容是“进行爆破、吊装等危险作业，未安排专门管理人员进行现场安全管理的”。而且，从上述八条所列行为中不难看出，其行为已经产生后果，这些后果虽然不是事故，但却是不具备安全生产条件。这样的情况不应是限期改正的问题，而应是停产的问题，没有必要等到事故发生后再来追究责任。但是，这部法律为什么只要求“限期改正”，而不要求立即改正。这就是值得进一步探讨的问题——这部法律到底在经济法律部门合适还是在劳动法律部门恰当？

　　还有，《安全生产法》第五十六条明确了安全生产监督管理部门对生产经营单位进行检查的4项职权，其中包括“重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”“对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押。”但是，同时又要求“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动”。既要采取查、封、扣、撤、许可等检查措施，又不准影响正常生产经营，这是一种有产业保护倾向的条款，与“安全第一”方针不符。

　　最后再说说对保障“人民群众财产安全”的理解。因为这是一个很容易引出新的法律问题的问题。例如，业主虽然是资本的代表，但同时也是“人民群众”的一员，生产过程中发生事故中断生产，即使没有人员伤亡，或虽有伤亡但设备完好，这对业主来说，都会产生财产损失。因为生产中断就意味着财产损失。而财产是业主的，保障人民群众的财产安全，是法律赋予的权力。所以，当有人员伤亡而设备完好时，业主拒绝停产整顿，又何错之有？

　　(第一作者为安徽省蚌埠市安监局副局长)