城市公共安全管理可以划分为两个层面：一是宏观层面上的战略管理；一是专业层面的城市防灾减灾和应急管理。在当前我国城市公共安全管理研究与实践领域存在的诸多问题当中，关键问题在于战略的缺失。文章从城市公共安全管理的战略理念、战略定位、管理体系、战略保障和安全文化等五个方面，对战略层面的内容构成进行论述和阐释。
城市公共安全管理，就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略。城市公共安全管理可以划分为两个层面：一是宏观层面上的战略管理；一是专业层面的城市防灾减灾和应急管理。由于城市公共安全是一个多层次、复杂的巨系统，与城市社会、经济、政治等诸多因素密切相关，在种类繁多的灾害、事故和事件的威胁面前，如何改变传统的应急响应型的公共安全管理的被动状况，改变原来就安全论安全、就灾害论灾害的局面，如何探讨威胁城市安全的各种深层原因，这就更加需要城市政府要具有全面的系统的公共安全战略思维，从战略层面整体协调处理城市公共安全与社会经济环境的关系、公共安全管理内部系统的关系以及公共安全问题发展的各个阶段的关系，确立城市公共安全未来发展的战略目标，对公共安全进行全局性的谋略。
我国对于城市公共安全管理的研究和实践主要是从2003年非典危机之后开始重视的，由于时间较短，虽然从中央到地方政府做了大量的工作，但公共安全管理的研究和实践领域还主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续安全发展的角度对城市公共安全进行全方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆上城市发展应有的战略地位。在当前我国城市公共安全管理存在的诸多问题当中，关键问题不在于业务与技术，而是战略的缺失。为此，本文拟从城市公共安全管理的战略理念、战略定位、管理体系、战略保障和安全文化等五个方面，对战略层面的内容构成进行论述和阐释。
一、确立城市安全发展的核心战略理念
战略是一种观念，一种只存在于需要战略的人的头脑中的抽象的概念，它体现组织中人们对客观世界应有的认识方式和价值观。在公共安全管理中，应该确立什么样的战略观念，树立什么样的核心理念，是探讨城市公共安全管理战略的首要问题。
党的十六届三中全会提出了科学发展观，十六届五中全会又进一步提出了安全发展概念，把安全发展与节约发展、清洁发展并列起来，系统地、完整地反映了国家关于资源、环境、安全等方面的基本政策，共同构成了科学发展观的整体内涵。安全发展，就是坚持经济社会发展必须以安全为基础、前提和保障，不能以牺牲人的生命和健康为代价的原则，使各领域、各行业、各生产经营单位的发展，建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础上，做到安全生产与经济社会发展各项工作同步规划，同步部署，同步推进，实现安全保障下的可持续发展。其本质就是把发展建立在安全的基础上，以发展来解决社会中的深层次矛盾和问题，体现安全与发展的辩证统一关系，标志着我们对科学发展观的内涵认识上进一步深化。正如胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习讲话中指出的，“把安全发展作为一个重要的理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对于科学发展观认识的深化”。安全发展理念包含两个方面的内涵：一是要以科学发展观统筹协调安全和发展的关系，安全发展是各种发展的基础、前提和保证，只有在安全发展的前提下，节约发展、清洁发展、协调发展、可持续发展才有可能。二是坚持以人为本的城市安全发展观，就是在城市发展过程中把人民群众的生存权、发展权、救济权等权利始终摆在一切工作的首要位置，建设和谐社会首先要以人的生命为本，不能以牺牲人的生命和健康为代价的原则，这是科学发展观的本质，是安全发展的核心。因此，在城市政府公共安全管理的战略理念中，首先要把安全发展作为城市公共安全管理的核心理念，把公共安全摆在一切工作的首位，建立起辩证的安全第一的观念，当安全与发展、安全与管理、安全与教育、安全与生产等发生矛盾时，安全优先。
二、确定公共安全管理在城市可持续发展中的战略地位
城市公共安全离不开特定的社会、文化、经济、政治和环境等，同样，突发公共安全事件产生的影响也会波及到社会生活的各个方面，引发多米诺骨牌效应，导致了影响公共安全管理因素的多元化趋势。因此，城市政府必须将城市安全纳入城市的经济和社会发展的整体规划中考虑，对公共安全进行统筹规划、整合资源，统筹各个领域的安全协调发展，把公共安全管理与政府公共管理的方方面面有机地结合在一起，制定具有全局性、长远性的公共安全管理的战略和政策。
一是要统筹经济与社会的安全协调发展。城市公共安全问题与城市的发展速度密切相关，安全发展要注意始终保持经济的理性增长，注重发展速度与质量、效益、安全的协调。同时，要更加注重社会事业发展，实现社会的全面进步，促进经济和社会的协调发展。当前城市发展进程中还存在着许多影响民生突出矛盾，要重点解决好城乡就业、征地拆迁、社会保障、收入分配等问题。
二是要统筹社会与环境的安全协调发展。城市人口增长、社会生活方式的选择、城市的发展模式和战略选择必须考虑城市资源的约束力和环境的承载力，城市经济增长要注重资源有序利用和环境保护，确保城市资源永续利用和生态环境质量，注意解决生产发展与生命安全和生态良好协调发展的问题，实现城市的可持续发展。
三是要统筹城乡安全协调发展。要加快农村城市化进程，注意调整国民收入的分配格局，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，加大政府财政对农村的扶持力度，实现农民收入增加这一根本目标。在城市化和工业化进程中，城市发展用地、工业发展用地与农民失地是当前城乡矛盾的焦点。要从这一涉及到农民最现实、最直接、最迫切的利益问题入手，坚持从维护被征地农民的根本利益出发，处理好发展用地与农民失地的矛盾，认真合理地做好征地拆迁补偿工作，高度重视解决被征地农民的生产生活出路问题，加快促进城乡一体化发展，提高农村社会保障水平。
四是在城市规划与建设中统筹做好安全规划。首先要合理部署城市的功能区。合理选择城市建设用地和控制城市规模是防御灾害、减少灾害的重要手段，是城市安全规划要重点解决的问题之一。在城市建设用地选择时，做好用地评价工作，综合考虑地形、地质、气象、危险源场所、防洪、抗震、防风等安全因素；将存在灾害隐患的工业区与商业区和生活区隔离开来，使居住用地、公共设施用地、工业用地等主要功能区尽量避开灾害源和生态敏感地带，实现城市总体布局的合理化，这是城市安全的治本之策。其次是强化交通、能源、通信、给排水等城市生命线系统安全规划，从系统构成、设施布局、结构方式、建设标准、组织管理方面，提高生命线系统的防灾抗灾功能，这是城市安全的重要环节。再是要尽快制定城市危险化学品生产、储存企业布点的城市建设规划，保证其周边的安全距离符合规范要求。
实践证明，各种公共安全问题尽管直接导因不尽相同，但归根结底都与城市发展所产生的社会矛盾、社会管理息息相关。同样，许多公共安全问题，无论是自然灾害还是人为灾害，也反作用于城市发展的方方面面，比如，环境污染、生态破坏，以及由此引发的其他灾害，这些灾害时刻都在威胁着城市社会经济的进一步发展。城市公共安全与城市社会经济发展各个方面的这种相互作用的关系，需要城市政府对公共安全进行明确的战略定位，在城市发展的诸多因素中要确立城市公共安全的战略地位，从战略层面整体协调处理各系统的关系，化解社会转型期的各个不稳定因素。
三、构建全面综合的公共安全管理体系
现代城市已经进入一个高危险期，传统的与非传统的公共安全事件的出现日益频繁，城市公共安全呈现出的频繁性、危害性、群发性、链发性等特点以及层出不穷的新型安全问题，使得传统的公共安全管理模式面临严峻的挑战，对公共安全的应对与管理已经不能仅仅依赖于孤立的政策与法规，不能仅仅依赖于事件发生之后的仓促反应，不能仅仅依赖于单个机构的孤军奋战，也不能仅仅依赖于一个全能的政府，迫切要求政府加强组织的协调合作、运行机制的协同和救援的整合、信息和资源的共享等，通过构建全面管理的战略模式，才能确保协调高效，实现综合集成和管理效益的最大化。
一是整合协同的组织系统。公共安全管理涉及领域、部门多，影响面广，需要动员全社会的力量、资源，有计划、有组织地进行应对。因此，政府应该把公共安全管理各环节的工作联系起来，作为一个有机系统进行对待，必须将现有各临时机构统一整合成一个稳定的综合协调机构，使之成为政府日常管理的重要组成部分，使公共安全应对处理各环节的工作统一起来考虑，形成合力，实现管理效益的最优化，建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的公共安全管理组织系统。
二是覆盖广泛、反应灵敏的预警系统。城市公共安全各因素所带来的风险涵盖城市危险源、城市自然灾害、城市重要机构及场所、城市公共基础设施、城市应急救援力量、城市应急救援设备设施等方方面面，必须建立一套有效的专业预警机构和科学的预警分析，具备完善的预警防范功能，形成完整统一的预警系统，对公共安全事件进行宏观性、前瞻性的总体考虑，科学、定量、实时地诊断、监测并预警社会稳定和公共安全的总体趋势。
三是资源共享的信息系统。现代公共安全管理要求信息系统必须能够打破应急信息资源在部门、地区之间的壁垒，增强政府公共安全管理决策的科学化，提高政府应急指挥的效率。就是在现代化网络通讯技术基础上，通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现城市间、政府各部门之间的信息共享。
四是协同作战的应急救援系统。城市事故灾害应急救援是一项涉及面广、专业性很强的工作，系统内的各中心都有其各自的功能职责及构建特点，每个中心都是相对独立的工作机构，但在执行任务时又相互联系相互协调，呈现系统性的运作状态。因此，单靠城市某个部门是很难完成的，必须把各方面的力量组织起来，形成统一的救援指挥部，在指挥部的统一指挥下，安全、公安、消防、环保、卫生、部队等部门密切配合，协同作战，迅速、有效的组织和实施应急救援，尽可能的避免和减少损失。
四、制定完善的战略保障措施。
有效的公共安全管理需要政府动员和调动大量的人、财、物、制度等各种资源，必须建立完善的公共安全的资源支持保障体系，畅通资源供应渠道，把公共安全管理中涉及到的人、财、物、制度等进行有效分配、使用，以提高政府和社会的应对能力。
一是发挥政府主导作用，保证建设资金超前投入。资金保证是确保公共安全的必要条件，公共安全管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。作为公共安全管理主体的政府，在每年制定财政预算时，要加大对用于公共安全的基础设施建设的投入力度，完善财政预备费的拨付及使用制度，建立突发事件专项资金制度，建立中长期的突发事件应急准备基金，强化突发事件政府投资主渠道的保障作用。
二是建构一体化的城市资源保障机制。充足的应急资源是应急救援的保障，各应急部门和应急队伍都积极地完善自己的装备和设施，但要贯彻集中储备和分散储备相结合的原则。目前城市绝大部分的资源储备工作都是由相关部门负责，重复建设的现象很难避免。因此，要加强对城市应急资源的整合，建立一体化的资源储备和调度机制，提高资源的利用效率，并保障灾时资源调度的畅通无阻。
三是逐步建立多元化的应急融资和筹资机制。政府与商业保险主体基于经济利益与社会利益双赢的基础上开展合作，通过政策优惠鼓励商业保险、再保险进入公共风险保障领域。尤其要积极探索建立巨灾保险体系。2006年6月，国务院颁布《关于保险业改革发展的若干意见》，被保险业界称为“保险国十条”，明确指出，要建立国家财政支持下的巨灾风险保险体系，以充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。同时，积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。
四是制定和完善各项法律法规、规章制度。法制建设是公共安全管理体系建设中关键的一环，只有建立科学完善的制度，才能在公共安全处理中做到有法可依、有章可循，才能保证政府公共安全管理的长期战略地位。考虑到我国目前还没有综合性公共安全法规，特别是缺乏针对城市公共安全管理的法规这一现实，应在城市立法权限范围内加强城市公共安全管理立法体系的研究，把突发公共安全事件应急处置预案法制化，提升重大突发公共安全事件应急处置预案的法律地位，强化公共安全管理的程序化、制度化和规范化。
五、培育全社会动员参与的安全文化
城市公共安全已经不仅是指传统的安全和公共安全秩序，公共安全渗透着复杂的社会因素，公共安全是一门科学和技术，也是一项管理活动，更重要的是反映一种全社会的伦理和文化，是社会和谐发展的标志。安全文化就是把社会、企业、单位要实现的生产价值和实现人的价值统一起来,以保护人的安全与健康为目的,实现安全价值观和安全行为准则的统一。在城市公共安全战略环境的诸多因素中，由于安全文化渗透到社会生活的各个领域，对公共安全战略管理具有持久的、潜在的影响，起着重要的制约作用。同时，公共安全管理不仅仅是政府的责任，更不只是某一个相关部门的责任，它需要社会的广泛参与。因此，城市政府要想具备强有力的社会动员能力，必须把安全文化的建设作为公共安全管理战略的重要内容加以大力推进，营造全社会关爱生命、关注安全文化氛围。
城市公共安全文化的构建应包含三个层次的内容：一是观念意识方面，主要指城市决策者和社会公众共同接受的安全意识、公共安全的理念和价值标准。它是公共安全文化的核心和灵魂，是形成和提高公共安全行为文化、制度文化和物态文化的基础。当前，我们需要建立的公共安全文化观念是：坚持安全第一、预防为主、综合治理，牢固树立“以人为本”、“安全发展”的理念。二是行为文化方面，是指在公共安全观念文化指导下社会公众在社会活动过程中的安全行为准则、思维方式、行为模式的表现。它既是观念文化的反映，同时又作用于和改变观念文化。现在需要发展的公共安全行为文化是：进行科学的安全思维、执行严格的安全规范、进行科学的安全领导和指挥、强化高质量的安全学习、掌握必要的应急自救技能等等。三是制度管理方面，是指对从事有关公共安全活动的人员的行为产生的规范性、约束性的影响和作用，包括从建立法制观念、强化责任意识，到科学地制定法规、标准和规章，严格执法程序和自觉的执法行为等。
六、结束语
当前，城市公共安全问题比以往任何时候都要严峻，在种类繁多的灾害、事故和事件的威胁面前，如何改变传统的应急响应型的公共安全管理的被动状况，改变原来就安全论安全、就灾害论灾害的局面，如何探讨威胁城市安全的各种深层原因，从整个社会系统进行全方位的思考城市公共安全管理的战略，是当前城市政府加强公共安全管理重大课题和紧迫的战略任务，它对于构建安全保障型城市，追求城市的安全、和谐的可持续发展具有重大的战略意义。
