适应新变化，坚持四原则，依法调查处理生产安全事故

　　2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》，是在总结了1989年3月29日中华人民共和国国务院令第34号公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》及1991年2月22日中华人民共和国国务院令第75号公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》实施经验的基础上，根据安全生产面临的新形势，制定的一部全面、系统地规范生产安全事故报告和调查处理的综合性行政法规。严格依法报告和调查处理生产事故，必须把握新变化，坚持四个基本原则。

　　事故调查处理的责任主体上，坚持政府领导、分级负责的原则

　　依照条例第十九条的规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。同时条例的第三十二条还规定，事故调查报告由负责组织事故调查的有关人民政府负责批复。

　　上述规定与《企业职工伤亡事故报告和处理规定》有根本的不同。依照《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第十条、第十四条的规定，事故调查组有企业主管部门会同劳动部门（安监部门）、公安部门、监察部门、工会组成。事故调查组在查明事故情况后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，劳动部门有权提出结论性意见；如果仍有不同意见，应当报上级劳动部门商有关部门处理。由此看见，负责事故调查处理的主体是企业主管部门和劳动部门（安监部门）。

　　适应这一变化，安监部门一定要转变角色，转变职能，坚持职权法定原则和权责一致原则，在同级政府的统一领导下，依法行使职权，不可固守陈规，不超越职权，承担过重的额外负担。 ¬

　　在事故调查处理的对象上，坚持重点突出，兼顾全面的原则。

　　依照条例第二条的规定，事故调查处理的对象，即《条例》的适用范围是生产经营活动中发生的生产安全事故的报告和处理，也就是说条例适用的主体主要是生产经营单位。为了使非生产经营单位发生的事故的报告和调查处理有法可依，本条第二款规定，国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。这与《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第二十四条规定的精神是一致的。

　　《企业职工伤亡事故报告和处理规定》适用范围是中华人民共和国境内的一切企业。前后对比，《生产安全事故报告和调查处理条例》的适用范围更广，它是指包括企业在内的一切生产经营单位。适用社会主义市场经济的发展，它不仅包括企业，还包括法人单位、个体工商户等多种经济成分。

　　适用这一变化，安监部门根据《中华人民共和国安全生产法》和同级政府行政编制赋予的职权，不仅要监督监查属地范围内的一切企业，而且要监督监查包括企业在内的一切生产经营单位。《生产安全事故报告和调查处理条例》中所讲生产经营活动，按照全国人大常委会《中华人民共和国安全生产法》的释义，既包括资源的开采活动，各种产品的加工和制造活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。不属于生产经营活动中的安全问题，如公共场所的安全问题，消费过程中的产品安全问题等，都不属于生产安全问题。所以，安监部门在事故调查处理过程中，首先要认定事故是在生产经营活动中发生的还是在非生产经营活动中发生的。然后根据事故的性质，有针对性地采取监管措施，只有这样，才能做到尽职尽责，不渎职，不失职，全面依法行政，切实依法行政。

　　在事故处理的法律适用上，坚持特殊优于一般的原则。

　　依照条例第十九条的规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。

　　重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。与此同时，为了兼顾民航、铁路、道路交通、水上交通、特种设备等行业和领域的特殊性，《条例》第四十五条规定，本条法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。也就是说，特种设备事故的调查处理，火灾事故、道路交通事故、海上船舶事故、内河船舶事故的调查处理，属于国务院或者有关法律、行政法规另有规定的情形，按照特殊法优于一般法的原则，这些领域里的事故，由相应的执法部门（上述领域分别由质检部门、公安消防部门、公安交通管理部门、港务管理机构、海事管理机构）按照各自的职权进行处理，不适用本规定。

　　这是《企业职工伤亡事故报告和处理规定》颁布实施后，根据新形势的变化，依据安全生产领域的综合性基础性法律《安全生产法》确定的监管体制，做出的衔接性法律规定，以维护法制的统一和法律体系的和谐。

　　
适用这一变化，安监部门必须准确定位，有所为有所不为，既不能代替、包揽相关部门的工作，也不能无所不为、袖手旁观；既要加强监督检查、推动工作，又不能陷于具体部门的直接监管工作中。在法律赋予的职权范围内，严格按照国务院和各级政府“三定方案”明确规定的职责范围内，依法履行职责，不推诿，不越位，不缺位，切实做到依法进行事故的调查和处理，实现事故查处的目的。

　　在事故责任的追究上，检查联合执法的原则。

　　联合执法是《中华人民共和国安全生产法》确立的基本原则。《中华人民共和国安全生产法》第六十条规定，负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。

　　《生产安全事故报告和调查处理条例》在《企业职工伤亡事故报告和处理规定》的基础上，适应形势的变化，在坚持联合执法的基础上，根据谁主管谁负责谁审批谁负责的原则，按照职权法定的原则，发展了这一原则。《条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

　　不仅如此，《条例》继承了《中华人民共和国安全生产法》的精神，重申了安监部门在生产安全事故罚款方面的主体地位，《条例》第四十三条规定，本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。

　　根据这一规定，安监部门在实施罚款时，不仅要明确事故发生单位是否属于职责范围内，法律法规依据是否正确，还要处理好综合监管和行业监管的关系。比如某一建筑企业发生生产安全事故，根据情况，安监部门可以根据本《条例》对企业负责人和企业处以罚款，而建设行政主管部门则可以根据《建筑法》或者《建设工程安全生产条例》降低或者吊销企业的相关证照。不管怎样，监管部门必须在各自的职责范围内，严格依法处罚，避免重复处罚。 

　　监察部、公安部、司法部、国家安监总局和最高人民法院、最高人民检察院2007年10月12日联合召开的重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联系会议第一次会议，为部门之间联合执法开创了先例，必将为生产安全事故调查和处理制度化建设积累经验。