建设中国特色的应急管理体系

　　应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。

　　建立比较完善的应急管理体系，是实现预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响的重要保障。

　　一、建设中国特色应急管理体系的紧迫性

　　现代社会突发公共事件呈现高度复合化的趋势，应对复合型突发事件，必须以组织化、集约化、系统化的应急管理体系形态，集中各方面的资源，从应急管理体制、机制和法制等各个领域予以加强，才能奏效。以往那种“兵来将挡，水来土掩”，“头痛医头，脚痛医脚”式的应急管理，“零打碎敲”的应对方式，无法面对越来越复杂的突发事件。

　　现代社会突发公共事件呈现高度叠加化的趋势，往往是一系列突发事件累积后一起爆发，因此表现出特别重大突发事件越来越多的现象。这就需要有应对包括“巨灾”在内的特别重大突发事件的特殊手段。如果没有比较完整的应急管理体系，则在应对突发事件时应急管理的广度、深度和力度方面都会出现捉襟见肘的现象。

　　现代社会突发公共事件呈现高度非常规化的趋势。一些历史上未曾发生过的，或几十年一遇、几百年一遇的事件，出现的频率越来越高，如非典疫情、“9·11”恐怖事件、低温雨雪冰冻灾害等，其不确定性和危害性大大超过了常规的突发事件。应急管理在决策、处置、善后等各个环节都面临着巨大的新挑战，惟有建立起全方位的防控和应对网络，建立起比较完备的应急管理体系，才有可能做好预防和应对工作，发挥应急管理的作用。

　　二、我国应急管理体系建设的历程

　　我国是一个有着5000年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，不断经历着各种各样的灾害和灾难，历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验。新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的现代社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。

　　从建国开始到现在，我国的应急管理体系大致可以分为两代。

　　第一代：单一灾种防灾减灾。20世纪50年代，我国建立了地震局、水利局、气象局等专业性或兼业性的防灾减灾机构，各部门几乎是独立负责管辖范围内的灾害预防和抢险救灾。这一时期，政府对洪水、地震的预防与应对最为重视，防洪法和防震减灾法都是这一时期颁布的专门性法律。1990年加入“国际减灾十年”活动后，我国政府在灾害预防的理念上开始强调“综合减灾”，但并无实质性的制度实践。例如，当时负责推行综合减灾的“中国国际减灾委员会”（2005年更名为“国家减灾委”）只是一个议事协调机构，并非政府职能部门，更无相关法律保障。2002年，国家发布安全生产法，随后成立国家安全生产监督管理总局，生产领域的事故预防与应对开始被提到更为重要的位置。

　　第二代：综合应急管理体系。2003年发生的“非典”暴露了我国在新型传染病预防与应对上的不足，这令政府开始意识到单一灾种防灾减灾的传统体制难以应对各种新的威胁。在总结抗击“非典”的经验与教训的基础上，国家开始考虑如何系统地应对各类灾害，着手建立综合应急管理体系。在这套体系中，各类灾害被统一抽象为“突发事件”，各类灾害的预防与应对被统一抽象为“应急管理”，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案，综合应急管理体系初步确立。

　　我国全面建设应急管理体系，开始于总结抗击非典的经验和教训，发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设，提高于贯彻落实科学观的实践。

　　（一）应急管理体系建设的“起跑点”

　　2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危……”2003年春，我国从南到北，经历了一场由“非典”疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。在党中央、国务院坚强领导下，全国人民众志成城，取得了抗击“非典”的决定性胜利。在中国特色社会主义理论的指导下，党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调和不可持续性等因素，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治“非典”工作会议，胡锦涛总书记在会上指出，“我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治”非典“斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”随后，国务院提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”。而几乎与抗击“非典”同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会部对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，做出部署、提出要求。可以看出，党和政府对应急管理认识的提高，成为科学发展观产生的契入点和重要内容。

　　（二）应急管理体系建设的“着力点”

　　党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度，着力加强应急管理制度建设。2003年l0月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力。”2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。”2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。“至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计。

　　（三）应急管理体系建设的“定位点”

　　党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中，为应急管理体系建设定位。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，对农村建设和完善突发公共事件应急机制做出部署。2006年3月，《中人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布，第一次提出“开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面“的要求。在这个总要求下，提出”建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力“，明确了应急管理的定位、目标、任务和政策，标志着党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设”四位一体“的总体布局中。多年来，国务院一直把应急管理工作摆在重要位置，作出了一系列决策部署，每年都明确提出了年度重点工作和目标任务。2003年，重点研究和部署全国应急预案体系建设。国务院办公厅成立了应急预案工作小组。2004年，重点推进全国应急预案编制工作。先后在北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省及大城市应急预案编制工作会议，印发了制定、修订应急预案的框架指南，指导各地各部门编制应急预案。2005年，重点推进预案落实和组织落实工作。国务院印发了国家总体预案和专项预案；召开第一次全国应急管理工作会议，对全面落实“一案三制”进行了部署；成立了国务院应急管理办公室。2006年，在深入推进全国“一案三制”建设的同时，重点抓了应急管理“进企业”工作。国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》；召开了第二次全国应急管理工作会议；成立了国务院应急管理专家组。在南京召开中央企业应急管理暨预案编制工作现场会，对推进企业应急管理工作进行了部署。2007年，重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。国务院印发实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》；在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位”进行了部署，下发了《关于加强基层应急管理工作的意见》；2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过突发事件应对法，对依法全面加强应急管理工作提出了明确要求，《中华人民共和国突发事件应对法》自2007年11月1日起施行。经过几年的努力，我们已经基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署，应急管理体系向各级政府和全社会延伸。

　　特别是党的十七大提出要进一步完善突发公共事件应急管理体系，“完善突发公共事件应急管理体制”，“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力”，“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改善和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”这为应急管理工作进一步明确了重点与方向。

　　2008年6月，在经历南方低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震后，党中央、国务院深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在的问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。胡锦涛总书记lO月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。”我国应急管理体系建设又站到了历史的新起点上。我国在应急管理的理论研究和实践探索，通过对“三点一面”的总结，回答了历史提出的三大课题。第一，在新的历史时期政府如何认识风险，怎样防范和应对风险；第二，要建设什么样的应急管理体系，怎样建设比较完善的中国特色的应急管理体系；第三，应急管理体系与促进经济社会协调发展是什么关系，怎样通过加强应急管理体系建设推动国家治理方式创新，促进经济社会又好又快发展。

　　三、我国应急管理体系建设的基本框架

　　应急管理体系建设任务十分繁重，既具有很强的重要性和紧迫性，又需要认识其艰巨性和长期性。我国政府在加强应急管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起了应急管理体系“一案三制”的核心框架。

　　（一）应急管理体系中的预案建设

　　预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或浪费资源的概率。正如很多从事应急管理的领导人所说：应急预案就是将“无备”转变为“有备”，“有备未必无患，无备必定有患”。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案240多万件，涵盖了各类突发公共事件，应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。

　　（二）应急管理体系中的体制建设

　　应急管理体制主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。

　　我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。从机构和制度建设看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，并建立了一系列应急管理制度。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。

　　（三）应急管理体系中的机制建设

　　应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制。它既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。我国在培育应急管理机制时，重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，其中，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克，国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建一体化、准确、快速应急决策指挥和工作系统提供了支撑和保障。

　　（四）应急管理体系中的法制建设

　　法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。

　　目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定，又有针对地方政府的硬性要求。2007年11月1日起正式施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。

　　在“一案三制”中，法制是基础和归宿。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。2008年在全国人大会议上国务院郑重宣布：“全国应急管理体系基本建立。”

　　四、我国应急管理体系建设的特点和经验

　　我国应急管理体系建设立足国情，坚持整体推进，注重与行政管理体制改革相结合，与公共政策优化相结合，与政府管理方式创新相结合，与法治政府建设相结合。

　　（一）应急管理体系建设注重整体性

　　从国外政府建设应急管理体系的做法来看，多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能。经过几十年、上百年、甚至数百年的积累，发达国家逐步形成了今天这样比较完善的应急管理体系。而我国的应急管理体系建设实践比较短，按什么样的思路来推进应急管理体系建设，实现我国社会主义应急管理体系建设的高起点、跨越式、可持续发展，是抗击非典疫情取得胜利后，我国必须确定的重大方向性问题。

　　当前，我国正处于城市化进程提速、经济增长和对外联系不断扩大的“发展黄金期”，同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的“亚稳定期”，因此，在自然领域和社会生活中都面临许多新的矛盾，导致突发公共事件具有形成速度快、发展范围大和易产生倍增效应等特点。与以往处理人与自然、人与社会的矛盾相比，这一时期的突发公共事件有更大的危害性，应对难度倍增。这一现实国情凸现了对建立健全有别于一般公共管理规律的突发公共事件应急管理体系的必要性和重要性。因此，忽视应急管理体系建设，必将危及我国经济社会的协调发展和经济增长的可持续性，而忽视从总体上加强应急管理，只注重零零星星、支离破碎地进行某些修复，同样于事无补，不能为我国改革发展稳定的大局提供有力的支撑。

　　党中央、国务院按照科学发展观的要求，借鉴国际经验，结合我国国情，挺立时代潮头，运用系统理论、战略思维，集思广益、科学决策，提出“一案三制”的基本构想，整体优化系统结构和功能，从而大幅提高了应急管理能力。实践证明，“一案三制”这个应急管理体系的“顶层设计”，具有高屋建瓴，总揽全局的重大意义。

　　“一案三制”是一个结构与功能高位整合的系统。在这个系统中，既解决了应急管理过程管理问题，又解决了制度建设和工作方法问题；既突出了政府在应急管理中的责任，又对全社会危机意识和应急能力提出了要求。这一构架集中了现代突发公共事件管理理论研究的最新成果。

　　应急管理体系在我国社会主义制度条件下，尤有意义，尤为可贵。社会主义具有集中力量办大事的优越性，能在突发公共事件高压状态下快速形成巨大的战斗力和号召力，能有效调动各方资源和各部门以及公民的积极性，充分参与到应对突发公共事件的过程中去。但这种短时间内调动大量资源的体制和做法，也存在很大的负面作用。一是容易出现应急过激反应现象，造成浪费；二是容易产生多个应急部门各自为政，协调困难的现象；三是容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题。这都会使应急效果大打折扣。在应急管理体系框架内，通过制度供给的约束和平衡，有助于消除集中资源时的盲目性，增强协同性，可以遏制有些部门消极或有些部门权力过度扩张。

　　（二）应急管理体系建设与行政管理体制改革相结合

　　我国推进应急管理体系建设，是在加快和深化行政管理体制改革、建设比较完善的社会主义行政管理体制的背景下进行的。2003年以前，行政管理体制改革的重点是革除体制中不适应社会主义市场经济的因素，主要是做“减法”。2003年后，政府职能转变进八了一个新阶段，即既做“减法”，更做“加法”，加强政府社会管理和公共服务职能。近几年来，我国政府不断强化社会管理和公共服务职能，逐渐从计划经济条件下的管制型政府向适应社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义和谐社会建设的服务型政府转变，对应急管理的重视成为加强社会管理和公共服务职能的有效措施，充实和完善了政府管理职能，保证了改革、发展、稳定各项政策的贯彻落实，维护了经济社会的正常秩序。同时，应急管理体系建设与转变政府职能的有机结合，也大大增加了国家加强应急管理的动力，增加了行政管理体制的协调性。

　　（三）应急管理体系建设与公共政策优化相结合

　　我国通过创新公共政策，推动应急管理体系建设，也走出了新路子，不仅使应急管理工作得到有力的政策支撑，而且有助于从整体上实现政府决策科学化、高效化。一是运用公共政策调整应急管理力度。近5年来，中央制定了一系列居安思危、预防为主、预防与处置并重的政策。围绕加强政府应急管理职能，每年出台若干项政策，重点解决几个有条件解决的问题，滚动部署。二是发挥公共政策规划对应急管理体系建设的引导作用。国家相继制定了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等相关规划，对应急管理建设内容提出了明确要求和指南。三是提高政策制定的科学化水平和强调政府的执行力。在时间维度上，强化政策过程的作用，强调应急管理是对突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程的管理；在空间维度上，促进政策集群的形成，强调建立不同政策之间的有机联系渠道，形成政策的扩散作用，将政府常态政策与应急政策相互配套、相互促进，形成完整的“政策过程链”和“政策群”。

　　（四）应急管理体系建设与政府管理方式创新相结合

　　政府管理和服务创新，是指政府组织对结构流程、行为方式的改进，探寻和建立合理的政府运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保最大程度地实现公共利益。把应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来，就是寓应急管理于服务型政府建设中，在连续性的管理和服务发生中断的情况下，通过应急系统实现政府工作的连接，提高政府适应外在环境变化的能力。这既符合应急管理的内在规律，又适应行政管理创新要求，有助于全面提高行政效能。北京市东城区首创的万米单元网格化城市管理方式，就是从突发公共事件预防、管理和处置的全过程设计的一种模式，建成后对日常行政管理同样发挥了积极的作用。

　　（五）应急管理体系建设与法治政府建设相结合

　　应急管理法制化是法治政府建设的必然要求。我国在建设法治政府的过程中把应急法制体系作为重要组成部分。长期以来，我国法学界和实务界对行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用重视不够，制约了应急法制建设，也成为建设法治政府的“瓶颈”。应急管理作为特殊状态下的一种管理，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。就非典事件的前期来看，由于当时缺乏相关的法律法规，造成突发公共事件状态下权力运行的失序。2003年5月，国务院用18天时间出台了《突发公共卫生事件应急条例》，为抗击非典工作提供了行动依据。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力，妥善处理各种突发公共事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。”脚将应急管理全面纳入依法行政领域。

　　五、进一步发展和完善中国特色应急管理体系

　　我国应急管理体系建设取得了很大成就，但在实践中也暴露出不少需要进一步加强的地方。进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是综合化、系统化、专业化、协同化、规范化。

　　（一）根据综合化要求完善应急预案体系

　　在应对重大突发公共事件实践中，应急预案还存在不完善的地方。如有的应急预案操作性不强，上下“一般粗”，有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定；有的预案的部门色彩重，一个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，部门之间、部门和地方政府之间连接还不够紧密，预案的统筹作用发挥不出来；对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密等。面对应急预案中这些普遍存在的问题，应该按照综合化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。

　　（二）运用综合化、系统化思维改进分类、分级管理

　　我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其科学依据。这样分类，有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。但是，突发公共事件的分类是相对的，实际上，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律，许多时候交织在一起，特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应，放大灾情，在制定预案和实施应急管理时，如果过分强调分类，就可能影响对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的系统性程度，束缚机动能力的发挥。我们在抗洪中能调动百万雄师，而在抗击低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震中都遇到了道路不通的困难，大大影响了救援的效率。这就需要充分做好应对更加复杂的现代复合型突发公共事件的思想和制度准备、人力和物力准备。

　　我国在制定应急预案和实施应急响应时按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般，明确了不同类别突发公共事件每级的量的递进式规定性，对于处置在一定界限内的突发公共事件，具有易于把握峰值、有效配置应急资源的优点，有很强的实用价值。同样，应对突发公共事件的分级也是相对的，我们在设定分级中，强调量的渐进性偏多，而对质的分界把握不够。需要对突发公共事件的分级作新的认识和进一步的界定。

　　（三）按照综合化、系统化、专业化要求进一步推进应急管理体制建设

　　党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”。应急管理机构设置也需要按照“大部制”的总体要求，进一步加强应急管理体制的整合和专业化建设。一是建议改变以往遇事再建立临时性机构的做法，建立常设的国家应急管理委员会，作为中央政府应对特别重大突发公共事件的指挥机构。二是把目前仍然分散在各部门的应急管理职能加以适当整合。同时，根据突发公共事件分类的特点及管理的重点，依托现有部门，建立和充实应急救援队伍。

　　（四）按照综合化、系统化、专业化、协同化要求完善应急管理机制

　　我国应急管理机制还存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题。理顺中央和地方、基层三个方面在应对突发公共事件中的关系，理顺应急指挥和实施部门的关系，理顺高层决策和属地管理的、关系，理顺合应急部门和专业机构的关系，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制，调动各方面应急管理的积极性，是当务之急。另外，将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门管理，并设计以一个部门为主、有关部门配合的机制，也应引起重视。突发公共事件预测预警的信息汇总和研判机制，媒体信息发布机制，国际合作机制，志愿者有序参与机制，突发公共事件影响评估、应急能力评估、应急管理绩效评估，也需要进一步加强。

　　（五）按照综合化、系统化、专业化、协同化、规范化要求完善应急管理法制

　　《中华人民共和国突发事件应对法》实施时间尚短，不宜仓促修改，可先以“补”代“修”，制定实施细则，以后待条件成熟再进行修法。鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性规范，在可能的立法空间之内尽量弥补“重实体、轻程序”的缺陷，并就《突发事件应对法》已有涉及但尚不完善的制度给予补充，如在现有财产征用补偿的基础上，补充对财产限制的补偿规定，以及对非财产性利益征用的补偿规定；对社会多元治理结构的法制框架、志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题，作出规定。