加强公共突发事件应急地方立法探讨

　　目前，我国正处在社会转型的重要时期，社会各种矛盾相互交织、错综复杂。面对日益频发、类型各异的突发事件，完善立法，健全、强化政府和社会的危机管理体系和应对能力，对降低和防范损害的发生至关重要。

　　一、 公共应急机制的脆弱和不适应要求加强地方立法

　　面对公共突发事件，地方原有的应急机制表现出明显的脆弱和不适应。主要表现在：缺乏一个全面覆盖各类重大突发危机的完备的应急系统；政府危机管理分行业分部门，当发生需要多个部门共同应对的“综合性”重大事件时，往往是应急反应滞后，协调成本很高；应急与预防关系不对接，安全监管体系不健全，目前尚有相当一些市县无安全监管机构，已建立的多存在权威性不够、人员不足等问题；应急物资保障制度也不严格，法规不健全。应对公共突发事件，政府和社会理应有统一的应急和防范机制，但现实情况却是机制尚不健全，法律滞后，法律法规对公共安全事故隐患的防范力度不够。按照现行法律规定，只要重大事件尚未发生，对那些利欲熏心者、心存侥幸者就只能追究其行政责任，且多以罚款、限期整改等了事。这些在地方立法和执法实践中也存在。许多法规规章规范性不强，预防措施、处置对策、法律责任不明确，缺乏协调与配合机制，给及时有效应对突发事件带来了困难。同时，由于受现行法律规范、政治体制等因素的制约，政府与媒体之间在应对危机中的良性互动机制尚未真正建立，政府和社会应对突发事件的信息披露机制也未确立，这些都需要地方立法来确立、来规范。

　　二、 加强地方立法，为建立健全包括预警、救治、恢复、奖惩、防范的应急与预防机制提供现实的法律保障

　　十届全国人大二次会议通过的宪法修正案确立了我国的紧急状态制度，为完善针对突发事件的应急法律体系提供了宪法依据。当前从总体上看，应当依据宪法的有关规定，抓紧制定紧急状态法，完善有关突发事件应急的专门法律、行政法规和地方性法规，并根据宪法、专门法律、行政法规的规定，制定相应的配套制度。尤其要抓紧研究制定如重大计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、民用天然气安全以及化学工业、放射性等方面突发事件的应急法律、法规。

　　就地方立法而言，首先要加快制定包括灾害应急管理规程、灾后恢复重建管理规程等方面的地方性法规，通过立法构建综合应对机制，明确规定应急组织的职责，包括制定应急方案、预警监控、指挥抢险、救治、社会动员、善后处理和解决问题的程序和方法，以及确立应急组织指挥系统和信息披露机制。

　　其次，要针对突发事件频发的行业，制定完善专门的应急防治规章。例如，针对煤炭行业事故频发的情况，应完善监督检查制度，提高行业准入门槛，严格安全生产许可证制度。在卫生食品安全方面，要进一步完善地方食品生产加工的质量标准体系和管理规程，完善食品质量安全例行监测制度，严格许可证制度和市场准入；要制定突发事件生活必需品应急管理办法，规定生活必需品市场异常波动的定义与分级、应急准备、监测预警、报告与信息发布、应急处理、监督管理以及处罚等内容。在交通事故防范方面，要完善道路交通安全管理规章，进一步明确地方政府、有关部门及道路经营管理单位、车辆所有单位的交通安全责任和义务；突出源头防范，建立交通安全监督管理体系，实现交通事故的被动预防向加强源头管理转变。在环境安全方面，要实行统一环境规划，在保障环境安全的前提下兼顾环境的多功能，总体上实现环境资源的合理配置。要通过地方立法建立健全城市空气质量自动监测系统、重点流域水质自动监测系统及城市垃圾和医疗废物分类收集、储运、处理系统等。

　　地方性法规还应明确规定重大突发事件报告制度。县级政府应当在接到报告后两小时内向设区的市级政府或上一级政府报告；市（州）级政府应当在接到报告后两小时内向省级政府报告。任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。要加强公共安全突发事件责任追究制度，建立健全公共安全突发事件应急法规体系。

　　此外，地方也应重视关于开展风险意识教育的立法。当前，人口膨胀、流动增加和技术发展、经济全球化等因素正在将我国带进一个风险社会，其重大突发事件出现的频率增大，如果处置不当，一个很小的事件就可能导致较为严重的后果。而通过这方面的地方立法，提高公众对于风险的关注和警觉，则不但有助于自身的行为约束，也有助于公众风险控制的参与，进而促进社会危机管理体系的建设。