安全生产领域推行行政综合执法制度初探

　　行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。这项制度将多个行政机关或法律法规授权的法定职权在一定框架内由一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织集中行使职权。推行这项制度，旨在解决当前随着改革的不断深入，行政职能划分在市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务不断涌现的前提下出现的执法扰民，事权交叉，管理缺位的现状。这项制度的推行，不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且可以据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上创新行政执法体制。工作实践中，笔者参与了几次安全生产综合（联合）执法工作，并对推行安全生产行政综合执法制度进行了认真分析和思考，提出自己初浅的认识，以期引起大家对推行此项制度的关注和讨论，并以此为解决安全生产执法部门的困惑有所裨益。

　　一、推行安全生产行政综合执法制度的依据

　　《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为推行第十六条的规定，国务院在其发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件将行政处罚法第十六条的规定概括为“相对集中行政处罚权”，（实践工作中有的称其为“综合执法”）。对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题，无疑是一个突破方向。

　　在安全生产领域推行行政综合执法制度，2002年颁布实施的《安全生产法》为我们提供了明确的思路。安全生产事关人民群众的生命、财产安全和社会稳定的大局。同时，安全生产又涉及各行各业和社会的方方面面，从有利于加强安全生产监督管理的原则考虑，需要有一个综合部门对各个领域、行业安全生产工作的监督管理全面负责，并行使必要的协调、公共服务等职能。《安全生产法》第九条明确规定了安全生产工作管理体制。《安全生产法》规定，安全生产工作监督管理体制是综合管理与专门管理相结合，统一管理与分级管理相结合。统一管理与分级管理、综合管理与专门管理的关系是分工负责，各司其职，不能互相取代，但又互相配合、互相协作，不能各行其是。《安全生产法》是安全生产执法的基本法，从《安全生产法》的立法过程可以看出，《安全生产法》是一部综合性法律，内容涉及到安全领域的各个方面。而安全生产监督管理局就是安全生产综合监督管理的职能部门。为此，2008年实施的《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局15号令）第六条进一步明确规定县级以上安全监管监察部门应当在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。并明确规定安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。为推行安全生产综合执法提供了法律依据。

　　二、推行安全生产行政综合执法制度的必要性

　　企业安全生产监督管理涉及到的法律法规多，执法主体多，管理部门多的安全生产管理“三多”现状，需要有效推行安全生产行政综合执法制度。据统计，安全生产涉及到的法律、法规、标准达157部，其中：法律24部，行政法规30部，部门规章53部，国家标准20部，行业标准30部。我们知道，一切生产经营单位从事生产经营活动，首先必须确保安全，无法保证安全的，不得从事生产经营活动，绝不允许以生命为代价来换取经济的发展。安全生产是生产经营单位的基本义务。由于生产经营单位线长，面宽，领域广，为了使安全生产的要求落到实处，一系列涉及安全生产的法律、法规和规章，对各类生产经营单位的安全生产均提出了基本要求，达不到要求的，各行业主管部门均可依法行使行政执法权。如《劳动法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《建筑法》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，等等。均规定有企业各种生产经营活动所应具备的基本安全条件和要求，不具备安全生产条件或达不到安全生产要求的，不得从事生产经营活动。此外，一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个管理部门和地方人民政府的管理职责。致使出现了一个企业有近30余个部门单位管理的不争事实。
在综合执法过程中，我们也发现，抽调参与综合执法的人员均是本部门的工作骨干，业务骨干，但却常常为一些安全隐患的责任谁负问题争论不休。因此，笔者认为，有必要在安全生产领域中推行行政综合执法制度，以一个相对一致的姿态调控当前具有交叉性的安全生产执法关系和呈现出的难以归类的社会事态。避免由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，造成各自为政、互相扯皮，形不成工作合力；避免出现一些违法违规行为有权的看不见，看得见的无权管的现象；避免在当前机构改革过程中的权能交叉，造成好管的事或者有利的事争着做，不好管或者无利的事互相推，出现管理调控缺位和互相推诿或越权等种种弊端。

　　三、推行安全生产行政综合执法制度的工作建议

　　笔者参与的行业综合执法，主要是对一个时段或重大个案突击性的整治活动，在执法过程中，由于缺乏统一的执法模式，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相当困难；由于部门参与多，各部门均针对自已的职责和行业工作特点，各吹各的号，各唱各的调；由于总想解决很多问题，盲目求大、求全，领域铺的太宽，主旨不鲜明，重点不突出。综合执法的优势不仅没有表现出来，而且原有的稳定的管理力量也受到企业的质疑，违背了综合执法的初衷。所以，要推行安全生产行政综合执法，需要我们注意和规范好几个方面的工作并形成长效机制，将安全生产行政综合执法作为经常性的管理方法，确保执法效果。

　　（一）结合机构改革明确执法主体。《安全生产法》虽然明确安监部门是安全生产综合监管部门，但当前安监部门往往成为安全的牵头部门，在一些地方看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，繁杂的工作事务使得一些安监部门着力点多，精力分散，甚至有时是“种了别家的责任田，而荒了自家的自留地”，发挥不了综合执法的作用。因此，推行安全生产行政综合执法，需要进一步明确执法主体。此外，要结合机构改革，认真清理和明确涉及安全生产行政综合执法机关的性质、职能、权限和责任，克服安全生产行政综合执法角色混乱、权责不清的现象。应明确规定安全生产行政综合执法的部门，需要大量承担专门的安全生产行政执法职能，应当定性为行政机关，不允许行政执法者利用职权搞营利性、强制性的有偿“服务”来“挣饭钱、挣菜金”。

　　（二）建立切合实际的执法制度。安全生产行政综合执法的执法权集中以后，之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买帐”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管理职能的分散性，客观上使相对集中后的安全生产行政执法权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。安全生产行政执法权的实施机关与行政职能机关如果协作不好，由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。将会带来三个方面的后果，即一是影响安全生产行政执法权实施机关行使执法权。二是影响行政职能机关行使行政管理权的积极性。三是行政职能部门作为主管部门，应当对安全生产领域行使日常的监督检查职责，安全生产行政执法权实施机关为了行使行政执法权，也必须对安全生产领域进行监督检查，由此出现了新的监督检查职责的交叉。因此，推行安全生产行政综合执法制度，首要制定涵盖安全生产领域推行行政综合执法制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列执法制度，对涉及安全生产生产行政综合执法工作的各个方面进行全面的规范。

　　（三）合理框定执法范围。首先要考虑安全生产综合执法的“量”，即安全生产行政综合执法权的集中只能是一定数量的集中，量太小，难以形式规模，造成资源浪费；量太大，则规模难以控制，无法发挥好的效益。具体应当以安全生产行政执法权实施机关所处地位以及其行政行为的能力确定其行政行为的总量；应以行政机关的人力、物力、财力配备确定安全生产行政执法权实施机关行政行为的总量。其次要考虑安全生产行政综合执法的“质”，即在有限的数量之内应当优先集中哪些安全生产领域的重要行政综合执法项目。这些项目必须具有有关性，主要表现为相互接近和相互关联。要切实做到集中的职能在管理客体和对象上基本属于同一类，行为目的、活动规律基本相同。如果将没有任何联系的项目集中在一起，由一个行政执法机关去实施，执法人员难以掌握，也难以取得集中处罚的效果。推行安全生产行政综合执法制度主要的目的是通过综合执法，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。因此，确定安全生产行政综合执法权的范围还应当主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留执法权。

　　由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉；而在具体的行政管理活动中，如果执法依据和程序不为相对人知晓，往往又会带来许多弊端。所以，在确定安全生产综合执法范围时，一是采用行政机关提意见、政府确定草案、组织社会听证、听取专家论证、确定正式方案、报批、公布等方式和程序。二是认真实行执法依据和程序公开制度，以各种形式公开执法依据和程序规定，即除了法定的保密范围和内容外，行政执法人员在作出处分行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人，而且应当便利相对人知晓。尽可能采用列举式与概括式，表格式与法定式相结合，使适用法律问题不再发生混乱。

　　（四）完善合理的执法体制。根据《行政处罚法》第十六条规定，推行安全生产行政综合执法制度，除了要解决执法交叉、重复处罚和执法扰民的问题外，还有一个重要的目的，就是要解决基层执法不到位的问题。当前执法权基本集中在县及其派出机构。要进一步将执法权重心下移，充分发挥基层的作用。乡、村和社区是社会依法治理的基础，要充分发挥村和社区的作用。实行市作决策，县抓落实，乡级执行的安全生产综合执法“三级”权限划分，并发挥村、社区的监督作用。同时，把服务权力和强制权交给县一级，执法往往是处罚连着管理，管理缺不了处罚。县一级还需要有运用行政强制措施的权力，避免没有强制措施权，行政处罚成为“空中楼阁”。

　　（五）理性执法，规范自由裁量标准。安全生产行政执法需要理性地处理好自由裁量权行使的问题，在运用法律赋予的“自由权力”时，需要理性行使、合理运用，自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。推行安全生产行政综合执法制度，要根据行政处罚法制定行使行政处罚自由裁量权的具体实施办法和指导性意见。将所有涉及到行政执法人员可以自由裁量的事项全都找出来，并对照相应的法律条款，逐项进行细化、规范，以进一步约束执法人员的自由裁量“空间”，使其自由裁量的依据更加充分、可靠，自由裁量的结果更加客观、公正。

　　（六）加强宣传教育，提高全民安全意识。提高安全意识是解决安全生产行政执法中许多现存问题的有效手段。一是通过加强安全生产宣传教育，提高全社会的安全意识和法律意识，特别是要提高各级领导和企事业单位领导的安全法律意识，使他们自觉维护和督促安全生产行政执法机关正确行使行政执法权。二是通过培训，提高执法人员素质。执法行为要做到有法必依，执法必严，违法必究，关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。要建立业务培训，考核制度，进一步落实持证上岗制度，定期组织业务培训，使安全生产执法人员能熟练掌握常用的现行安全生产领域的法律和法规；熟练地制作和使用各种法律文书；同时，及时组织考核，从而提高整个执法队伍的业务素质。

　　（七）强化监督，完善执法监督机制。推行安全生产行政综合执法制度，这种集安全生产行政执法权于一身的行政管理模式，行政权在一个部门内部“一条龙”运作，主观上安全生产执法变多家执法为一家执法，有效解决了多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。客观上使各种行政权的行使衔接紧密，有利于提高工作效率。但是这种模式存在着权力过度集中、不利于监督等弊端。

　　法学家孟德斯鸠在他的《论法的精神》一书中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这个理论告诉我们，防止滥用权力的最好办法，就是监督。在推行安全生产行政综合执法制度中，我们一方面要完善内部监督机制，建立错案责任追究制度和重大案件备案制度等，实行执法责任制和评议考核制，将行政执法责任具体落实到每一个部门、每一个岗位和每一个执法人员，明确每一个机构和领导干部及执法人员的责任，同时充分发挥有关法制、纪检组织的监督作用，对执法人员进行纪律束缚，要在安全生产行政执法队伍中建立淘汰机制和竞争机制，对那些以执法谋私、吃拿卡要、损害安全生产执法队伍形象的典型，予以严肃处理和清理出安全生产执法队伍；另一方面要建立健全外部监督机制，深入推行政务公开，向全社会公布执法依据、执法程序、投拆举报电话，接受管理相对人的监督，接受安全生产主管部门和其他上级部门的监督，接受司法机关和社会舆论的监督，同时还可以通过从各个层面聘请监督人员，采取座谈会等多种形式定期向社会征求对执法工作的意见，从而促使安全生产行政执法工作的公平、公正开展。

　　结语：推行安全生产综合执法制度，能够有效克服分散执法软弱无力的弊端；责任明确，减少职责交叉和执法推诿扯皮，提高了执法效率；精减了执法机构和执法人员；对安全生产行政执法体制以及机构改革是积极的有益的尝试。但安全生产综合执法的实施机关只接管各相关行政主管部门与安全管理有关的行政执法权，没有接管全部行政管理权，更不行使行政许可权利。从客观上看，安全生产综合执法享有的是与安全管理有关的统一的行政执法权，仅仅能够解决或部分解决有关行政违章行为。由于其不具有行政审批权和执法手段，不能从根本上上解决问题，是治标而不是治本。要治本，仍然有赖于其他行政机关深层次的行政管理活动。因此，从长远目标看，应授予安全生产综合执法权的实施机关在该领域的结构合理的全部行政权（至那时，其方是名符其实的综合执法机关）。这就要求从仅仅将“行政执法权”相对集中到一个行政机关，发展为“相关行政执法权”全部集中（最终使相关行政执法机关整合为一个行政机关）。以尽可能高的效率和尽可能少的财力或人力上的消耗着力有效地打造科学、高效、和谐的人民满意的执法机关。