安全监管构建大格局不能回避小问题

　　近期，国内先后发生了黑龙江新兴煤矿瓦斯爆炸等一系列重特大生产安全事故，给国家和群众的生命财产造成了巨大损失。对于负有安全监管责任的各级安监部门来说，因为发生事故而屡屡走上前台的确有些尴尬，但又似乎对这种事故频发的局面束手无策。分析这些事故原因不难发现，虽然事故大都因事发单位对安全生产不重视、不敏感，工作不到位引起，但也映射出安全监管体系的不顺、不畅和不力，安全监管的大格局没有发挥出应有作用。

　　为什么各级各部门对安全生产工作投入了如此大的人力、物力、财力和精力，仍避免不了事故的频发。笔者认为，“小”问题没有解决从而导致大格局运转不畅，是监管力量无法真正发挥作用的原因所在。

　　一、“小”问题的具体表现

　　所谓“小”问题，是指安全监管工作中较难把握又容易被忽视的具体问题。虽然这些问题有时被认为是工作细节或是业务问题，不必过于认真计较，但往往出了问题之后才发现，这些“小”问题其实并不小。比如，安监执法部门虽然已经成立多年，但执法人员开展执法到底该检查什么、怎样检查、检查出来怎么办这些基本问题仍没有明确，看起来执法人员忙忙碌碌，兢兢业业，但实际上去干了许多无效工作；目前各级各类开发区遍地开花，大型开工建设项目日趋集中，但由于开发区不是一级政府，没有设立专门的安监机构，所以无法进行委托执法和实施处罚，开发区执法人员在不具备执法资格的情况下开展了大量执法工作，造成了事实上的非法执法现象；目前习惯把危险化学品、非煤矿山和烟花爆竹三大行业作为安监部门的监管范围，一般工商贸行业也成为安监部门的监管对象，实际上安监部门要监管所有的生产经营单位，而浩繁的单位数量和多样的企业性质决定了安监部门的力量远远不够；职业健康卫生甚至民爆器材的监管又开始向安监部门转移，而监管烟花爆竹依靠力量强大、手段强势的公安部门尚无法有效实施，安监部门又如何应对；各级安监部门负有综合监管职能，可以对其他负有安全监管职能的部门进行监督督促，但如何实施这种职能则没有法律依据和授权，这种督促也就根本谈不上落实；一些政府领导对安监工作性质不了解，将安监部门同安委会混为一谈，将安全和安监视为一体，清明节扫墓要安监人员防火，大风来临要安监人员防风，烟花爆竹企业要安监人员驻厂，把安监人员视为抓安全工作的“万金油”和“万用表”，搞得紧张疲惫却又不知所云；安监与煤监是基本不相干的两个部门和两项工作，但在几乎所有安全生产工作中都是同时出现，同步强调，但实际上精力则偏重于煤监，其它方面的安全监管则投入精力不够……这些现象在基层存在十分普遍，有些看起来的确是“小”问题，而这也是出现有限权力、无限责任的原因所在。现实生活中，领导不愿意分管安全生产工作，群众不愿意从事安全生产工作，因为安全生产工作相对隐性，缺乏明确的判断标准。按一般理解，不出事故应该说明安监部门工作出色，但表面上的平安无事往往又看不出安监部门的工作所在，而当出了事故后才觉出了安监部门工作的重要，但往往这时又透露出监管上出现了问题，所以这种尴尬局面也使得安监工作处于进退两难的境地。

　　二、“小”问题缘何解决不了

　　应该说，目前各级对安全生产工作都高度重视，提出了“不要带血的GDP”。对安全生产工作，更是大会小会讲，大事小事抓，发生重特大事故后往往都要组织开展同行业的大检查和专项整治。负有安全监管职能部门的工作人员也加班加点，兢兢业业。这些看起来都声势浩大、影响广泛，当然也起到了一定作用，但落实效果与这些形式相比却不成正比，有的甚至适得其反。笔者认为，这些看似容易解决的“小”问题长期以来得不到解决的原因很多。首先，是上级不了解基层安全生产状况，不能将上级对安全生产工作的重视和投入有效落实到基层。认为抓安全只要领导重视、会议强调、活动开展就可以，虽然也采取了督查、巡视等手段来抽查和督促，但从实际效果看根本起不到应有的作用，而这些“小”问题也往往在这些声势浩大的活动中被冲淡甚至被忽略。其次，安全监管工作虽然一直是十分重要，但安全监管的职能划分近年来却一直不够清晰明确，相关职能部门职责调整后出现了一些监管盲区和冲突，安监部门成立后自然便承接了这些盲区和冲突，但依靠自身力量却又无法调和解决。同时，由于安全生产工作面临的形势出现了新情况新变化，都导致了“小”问题的不断出现和无法解决。第三，安全监管工作的地域性较强，对某些行业的监管也具有一定的技术要求。而安监部门的成立大多依托当地领导的认识和本地区实际，成立时间、机构设置、编制人数以及职责职能都千差万别，导致了在开展工作中没有经验可循，一些“小”问题也得不到权威的判定和解决办法。一些地区的安监执法人员在开展工作时，遇到这些“小”问题往往只能凭经验或是照外地做法来，也导致了这些“小”问题的日趋“坚挺”和不断积聚。

　　三、“小”问题里的大文章

　　发生事故后一般都能追究到监管部门的责任，但这些责任如果只落到监管者的身上则有些难免矫枉过正，因为正是这些“小”问题没有得到解决，才导致了监管职能划分不明晰。看似谁都能管但实际上谁都不管，安监部门看似啥也能管但啥也管不到位。同时，因为安监部门负有无法界定的综合监管职能，所以只能承接这些责任追究。国家安监总局近期出台的24号令（《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》）中，虽然对安监人员不承担责任的情形进行了明确，但其中仍有不少“小”问题没有明确，而这些“小”问题足以使安监人员处于毫无遮掩的究责之中。对此，一些安监执法人员感慨，“安监工作不是不想干，是不会干，而且是越干越不会干”、“抓安全监管本身没有安全感”，重庆綦江、湖南涟源等地出现的安监人员集体辞职现象，便是这种心理的一种集中反映和暴发。“小处不补，大洞受苦”。目前，安监部门已经成为安全监管工作的主要力量。通过近年来的逐步加强和不断理顺，各方面都有了根本好转，但也不可否认在一些问题上还停步不前，有些问题在反复梳理仍没有头绪的情况下已经处于一种默认状态和思维定势，对有些问题虽然明知不顺、不好、不合理，但往往也会顺其自然甚至姑且应付。

　　安全生产工作强调要狠抓“双基”，但基层工作和基础工作现在看都有着很大的缺项，虽然没有哪个场所的标语比安全更多，没有哪个会议的强调比安全更重，但真正落实起来却存在着很大的偏差。在现实中，许多“招商项目”、“政绩工程”都存在“先上车后买票”现象，但由于这些都带有官方色彩和强制背景，使本不强势的安监执法工作开展起来自然底气不足。

　　四、构建安全大格局的建议

　　从目前情况看，基层安监工作存在的诸多问题靠基层安监部门自身解决已经心有余而力不足甚至无能为力，必须要采取由上而下的方式来规范解决，不能先由基层自行摸索再进行规范。因为安全生产工作不能等不能靠不能拖，而安监部门面对巨大的压力也不可能再去探索创新。安监部门垂直化管理是解决这一问题的有效办法之一，即可以有效摆脱地方政府和同级部门的掣肘，也可以得到有效的业务指导和规范。也只有这样，才可能从细微处真正理顺各种关系，也只有关系理顺了，才会催生出工作动力，只有基层工作扎实了，宏观工作才会得到好转。必须要突出和强化安监部门对其他职能部门的监察作用，真正使这些部门不但要在其位，更要尽其责，对没有尽到责任或是出现工作失位、失职的，要有手段予以纠正和给予鞭策。同时，也要求安监部门必须要解决好自身的许可执法一体化现象，真正构建有机统一的安全监管大格局，使各项工作有人管、各个部门有人促，从而使安全监管工作在实现无缝覆盖的同时也不出现职能重叠和资源浪费现象。当然，要解决当前安全生产工作存在的诸多问题绝非一日之功，但事故频发的现实已经让安监部门如坐针毡。现实生活中，一些分管安全的领导听到消防车响就心惊肉跳，一来大风大雨便胆战心惊，官员尚且如此，基层安监人员又能如何？安全生产最讲求实事求是，虽然开会、下文、搞检查也能起到一些作用，但显然不能等同于扎实细致的具体工作。必须要沉下身子，真正去分析研究安全监管工作的现状和面临的问题，扎扎实实地把“小”问题解决，切实打牢安全生产工作的基础，如此才能逐渐构建起合理高效的安全监管大格局，推动安全生产工作总体形势稳步好转。