试论行政指导在安全监管中的实践意义

　　引言

　　随着依法行政理念的逐渐深入，积极探索柔性监管方式，促进法治政府与和谐社会的构建，成为各地许多行政机关不懈努力的方向和目标。而行政指导作为行政机关实行柔性监管的一种典型方式，它摒弃了单纯依赖行政处罚、行政强制等传统行政模式，而是注重行政相对人的协力，因此它也起到了促进行政民主、降低治理成本的特殊效果。近年来，常熟市安监系统在整顿和规范社会安全生产秩序过程中也开展了积极的探索与实践，取得了良好地行政效果和社会效果。

　　案例一：

　　开展重大项目辅导，提升服务发展水平

　　镜头回放：

　　2011年3月，上海某投资控股有限公司拟在常熟经济开发区投资建设“25万吨/年润滑油加氢装置、3万吨/年硫磺回收项目”，该项目投资10亿多人民币，是常熟市重点建设项目。该项目涉及危化品码头、危化品仓贮和危险品生产，且构成重大危险源；生产过程涉及高温高压和裂解、加氢等高危工艺，均具有高危性；并且该项目在省、市区域内均无已建成投产、工艺相同的项目，建设单位又不能有效提供和说明该生产项目工艺的成熟性、安全性。常熟市安监局一时无法对该项目进行有效的初步安全审查工作，项目一度陷入停顿。

　　服务经过：

　　针对该项目的特殊性，常熟市安监局没有过多的强调客观原因，主动倾听企业诉求，围绕如何打破僵局服务经济建设的大局出发，开展了重大项目行政指导工作。一是走出去。学习国内与该项目相类似的生产企业的风险控制和管理经验。二是请进来。为加快推进项目的报批速度，常熟市安监局及时邀请相关专家进行会商，确定初步安全审查的内容和方法。三是强沟通。一方面，及时将初审所需要的材料等信息提前告知企业，提醒企业做好前期准备工作；另一方面，及时向上级局汇报，提出对该项目的初步建议。通过常熟市安监局与上级局的反复沟通与协调，上级局在较短时间内审核同意了该项目的报批。

　　服务成效

　　通过前期介入、行政指导等特色服务，一是使一度陷入僵局，处于停顿状态的项目重新进入正常的报批顺序；二是通过延伸监管触角，从源头上把好安全生产关口，使企业在安全设备设施的投入上做到了高起点，极大地降低了企业安全风险；三是通过解决该项目在办理安全审查中遇到的问题，常熟经济开发区和企业对安全生产工作也有了更加全面的认识和全新的理解，同时也提升了安监部门在地方政府和企业中的形象。

　　案例二：

　　开展安全生产约谈，规避重大安全风险

　　镜头回访：

　　2011年3月，常熟市安监局在对常熟市某化工有限公司进行安全检查过程中，发现该公司存在违法生产和违法建设行为。一方面立即发出责令整改通知书，责令其停止违法行为；另一方面紧急约谈该公司负责人，了解事件真相。

　　约谈经过：

　　在约谈过程中，常熟市安监局和该公司重新回顾了2009年发生的，位于该化工区域的同类型化工生产企业发生的爆炸伤亡事故：该企业在试生产期间，未经申报批准擅自非法对危化品进行提纯和脱氯等危险工艺处理，直接将实验工艺应用到规模化生产，最终发生爆炸，造成多人死亡的严重责任事故，企业最终破产。常熟市某化工有限公司在没有任何合法手续的前提下试制危化品，擅自调整、建设危化品生产车间的行为也是极其危险的，必须停止全部违法行为，深刻认识违法行为的严重性，接受有关部门的进一步处理。

　　约谈成效：

　　常熟市新华化工有限公司在听取常熟市安监局对同类型企业发生的事故介绍后，表示充分认识到了自身违法行为的巨大危险性。安监部门的及时处置从某种程度上来说是挽救了企业，表示将主动停止一切违法行为，并愿意接受进一步处理。在此次约谈过程中，政府监管部门不是一味的进行强调企业的违法行为，强调经济处罚；而是帮助企业从思想根源上树立正确的安全发展理念，充分体现了服务经济、服务企业的工作本质。

　　开展重大案件回访，促进企业安全发展

　　镜头回访：

　　2009年2月，春节刚过， 一堂特殊的安全生产培训课在常熟市安全生产培训中心举行，培训对象是07、08年度全市死亡事故及重伤事故多发单位的法人代表和安管科长，主讲人安监局殷朱局长。

　　回访经过：

　　培训课上回顾了一起案件：2006年，常熟市一新兴化工生产企业，借试生产的名义无视安全生产“三同时”要求，绕过安全监管擅自上项目，结果发生事故。事故调查过程中，常熟市安监局作出三条决定：一是该项目坚决下马；二是暂扣危化许可证；三是严格计算违法所得坚决处罚；结果处罚达170多万元。但是工作并不到此为止，而是把该企业列为安全管理的重点单位，长期跟踪、重点服务，稍有进步就对他们正面鼓励，激发企业搞好安全生产的内在动力。目前，该企业已成为常熟市安全生产的先进典型。

　　回访成效：

　　开展重大案件回访，就是通过对已实施行政处罚重大案件或具有社会影响的典型案件进行再回顾，从严格监管和主动服务正反两方面入手，引导高危行业、事故易发企业吸取事故教训，增强做好安全生产工作的自觉性。使企业能更加注重企业安全文化的培养、更加注重安全生产的投入、更加注重隐患排查治理工作，切实提高企业的本质安全，落实企业的主体责任。同时，安监部门也可以起到巩固行政执法效果，提升部门形象的良好效果。

　　从上文的论述中不难看出，行政指导和行政监管的本质是一致的，是相辅相成、相互补充的。

　　特别是当经济发展到一定阶段，粗放型发展的经济模式必将被集约化、可持续的发展模式所取代。受资源、环境、安全等因素制约，各种行政许可、审批的手续和过程将会越来越规范，准入门槛会越来越高，行政监管要求也越来越严格。与此不相适应的是行政相对人对这些许可流程或监管要求的知晓度不高，他们往往会按老章法办事，这样，就往往使得行政相对人陷入动辄触法的尴尬境地。

　　例如，危化品生产项目审批，一个项目从申报到正式投产，要经过发改委、安监、消防、环保、规划等多部门的各种论证，仅安监部门起码要经过4个审批环节。当遇到这种情况的时候，行政相对人往往需要专业的指点，他们迫切想说的就是：“您看接下来我该怎么办，请给我指条路吧！”

　　此时，行政机关适时开展行政指导工作，就有助于行政相对人及时规避违法行为的发生；有助于行政相对人减少成本支出，提高办事情效率；有助于行政相对人更好地接受安全监管；当然更有助于改善和提升安监部门的社会形象。

　　因此，切实开展行政指导工作是机关效能建设和打造服务型机关有效的载体。

　　一是要把行政指导工作作为一项经常性、全局性的工作来抓好。各业务科室要通力协作、加强配合，把行政指导工作与日常监管工作相结合。 要以人民群众满意度为标准，不断调整、丰富和完善行政指导工作的内涵，把有效的手段运用好。

　　二是要把推行行政指导作为一种新型管理方式来主动实践。提升管理工作水平，促进机关效能建设，服务经济发展是促进行政机关依法行政的具体实践。在推行工作中要实现管理理念的转变，认真学习和借鉴兄弟单位的成功经验和做法，突出重点，稳步推进。

　　三是要切合工作实际，在实践中不断提高行政指导工作水平。要善于发现存在的不足，不断完善各项工作机制，做到边学习，边探索，边实施。要注意避免行政指导操作不当，造成违法指导、行政乱指导、行政不作为或者行政乱作为等问题的发生。

　　总之，从严格监管和主动服务两方面入手，不断探索创新工作，逐步实现从刚性监管向刚柔相济转变，事后监管向事前规范转变，努力走出一条符合科学发展要求的新的监管道路。