浅析安全生产违法行为被处罚主体的认定

　　安全生产监管监察部门对安全生产违法行为进行行政处罚，依照《安全生产法》和其他安全生产有关法律、法规和规章行使行政处罚权。随着随着市场经济的发展，经济组织日趋多元化，使行政处罚违法主体的认定变得越来越复杂，给正确认定行政处罚的被处罚主体带来一定的困难，而准确认定安全生产违法行为被处罚主体（以下简称“被处罚主体”），又是安监执法特别是行政处罚程序中一项基础性的工作，决定着行政处罚程序能否顺利地开展，决定着安监执法监察的效果和目的能否顺利的实现，决定着安监执法的严肃性和权威性能否得到维护，对安监执法工作具有重要的意义。

    一、被处罚主体的概念

    在我国，行政处罚是指行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。行政被处罚主体是指违反行政管理法律、法规，依法应当给予行政处罚，并能够独立承担法律责任的行政相对人。从理论上讲，被处罚主体就是实施了安全生产违法行为，能够独立承担法律责任的行政管理相对人。《安全生产法》规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法”，也就是说安全生产监管监察的对象是生产经营单位，《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《行政处罚法》规定的被处罚主体共有三种：公民、法人和其他组织，《民事诉讼法》第四十九条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。可以说，在程序法角度上，“其他组织”是与公民、法人地位相当的责任主体，具有独立的法律地位的。可以看出，被处罚主体与生产经营单位是两个不同的概念，但在执法实践中，我们都是根据生产经营单位的不同类别，来确定具体的被处罚主体。可见，认定被处罚主体应该以生产经营单位的具体类别为基础。

    二、被处罚主体的认定

    营业执照既是工商资格证明，又是民事主体身份证明，生产经营单位的成立必须经过工商、民政等相关部门的登记，而在司法及执法实践中，经常遇到一些生产经营组织没有经过工商、民政等相关部门的登记，即从事生产经营活动，在这种情况下，属于哪一种形式的生产经营单位？对其进行行政处罚时，又如何认定被处罚主体呢？这些问题，安全生产相关法律、法规都没有作出明确的规定，而《行政诉讼法》及相关司法解释是从生产经营单位是否经过登记为标准，来确定适格的原告，即能独立提起行政诉讼、独立承担法律责任的行政相对人。据此，笔者也以“是否经过工商或民政部门登记”（以下简称“登记”）为标准来讨论被处罚主体的认定问题。

    （一）生产经营单位未经登记情况下被处罚主体的认定

    没有经过登记的生产经营单位，属于哪一类的生产经营单位，《行政处罚法》、《行政诉讼法》等行政法均无明确的规定。根据司法实践，在行政法律规范未明确规定的前提下，依照行政法参照民事法的习惯来执行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第49条规定，法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。也就是说，在安全生产执法中，对没有经过工商或民政部门登记的生产经营单位，以直接责任人为当事人，被处罚主体即是直接责任人。

    （二）生产经营单位登记情况下被处罚主体的认定

    经过工商、民政等相关部门登记的生产经营单位，才能有效成立，这种情况下，界定生产经营单位的类别就比较容易了，以工商执照或民政部门颁发的证照上确定的类别为准，在这种情况下，被处罚主体如何认定呢？笔者重点根据生产经营单位的主要形式，来分析被处罚主体的认定。

    1. 法人单位。根据民事法律理论，法人具有民事权利能力和民事行为能力，对外能够以自己的名义独立地从事民事活动、承担民事责任。相关行政法律、法规规定，法人能够以自己的名义承担行政法的责任和主张所相享有陈述、申辩、听证、复议以及诉讼等权利。因此，在对法人单位进行安全生产行政处罚时，以法人为被处罚人进行处罚。

    2.合伙组织。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。这里又出现了两种情况：

    一是经核准登记有字号的合伙企业。安监部门对其进行处罚时，应以合伙企业为被处罚人进行处罚。

    二是其他合伙组织，即合伙企业以外的合伙形式。以个人合伙为例，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第47条规定了，个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。依据该条规定,合伙人在实施行政违法行为时,应当将所有合伙人一并列为被处罚主体,并且合伙人负连带责任。因此，安监部门对其进行处罚时，应以全体合伙人而不能以合伙组织作为被处罚人进行处罚。

    3.个体工商户。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第45条之规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。因此，安监部门对个体工商户进行行政处罚时，应以营业执照上登记的业主为被处罚人或以业主和实际经营者为共同被罚人进行处罚，而不能以其字号为被处罚人。

    （三）“其他组织”的法律地位及被处罚主体的认定

    相关民事、行政法律都将其作为民事和行政法律关系的主体之一，可见“其他组织”具有独立的法律地位，随着我国市场经济快速发展，各类没有法人资格的“其他经济组织”已成为社会主义市场经济的重要组成部分，而安全生产法律却忽视这一重要的法律关系主

体，未将其列入生产经营单位的主要种类，有失法律规范的严谨性。

    根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法若干问题》的意见第40就规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括9种组织形式。根据《行政处罚法》第3条规定，“其他组织”是与公民、法人并列为行政处罚的三大被处罚主体，对行政机关所给予的行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因此，这些“其他组织”发生安全生产违法行为时，安全生产监管监察部门应将其为作为被处罚主体。

    三、认定被处罚主体的证据要求

    被处罚主体的认定是每一起安全生产处罚案件都面临的问题，为避免对被处罚主体定性不清，安监执法人员在调查取证时应该首先就被处罚主体的身份或资格进行取证，应附有生产经营单位的营业执照、经营许可证、法人代表情况等；被处罚主体是主要负责人或者自然人的，应注意行为人的责任年龄、责任能力，并附有其身份证明。每一起安全生产处罚案件都应该有这些证据，这样有利于准确认定被处罚主体，确保安全生产行政处罚合法。