摘要：简要介绍了战略环境评价（SEA）中公众参与的内涵和意义；着重讨论了SEA中公众参与的对象、可行的程序和方式；并基于建设项目环境影响评价中的公众参与工作，提出了SEA公众参与过程中应注意的问题。
关键词：战略环境评价（SEA）公众参与环境影响评价（EIA）
1引言
战略环境评价（SEA）是指对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价，包括把评价结果应用于负有公共责任的决策中，它是在政策、规划、计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段[1]。
开展SEA是提高环境影响评价有效性的客观要求，也是实现可持续发展的重要手段。世界上许多国家已经开始实行或部分实行这项制度，在科学决策、从源头控制环境污染、实现可持续发展等方面发挥了重要作用。
2SEA中公众参与的含义
SEA中的公众参与是行为主体即决策者与公众之间的连续、双向交流过程，使公众充分了解拟定政策、规划或计划中的资源利用、生态保护、潜在重大环境影响及其解决方法、替代方案、减缓措施等。它将整个政策、规划或计划的具体情况（如目的和目标、实施办法和途径、日程安排等）随时完整地通报给公众，同时积极征求公众对该项政策、规划或计划的意见和建议，从而使主体行为得到公众的充分认可，并在实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益和环境效益的统一。
3SEA中实施公众参与的意义
公众参与本身就是环境影响评价的控制手段之一，因此无论是开展SEA还是在环境影响评价中引入公众参与，其最根本目的都是提高环境影响评价的有效性[2]。SEA中实施公众参与的意义具体表现为：
3.1实现决策者与公众之间的交流和沟通
公众参与为决策者与公众提供了交流渠道，使政策、规划或计划易于被公众所理解和接受。但是战略决策本身的特点决定了并不是每一项政策、规划或计划在制定初始都能对外公开的，因此SEA中公众参与的程度是受限的。
3.2提高SEA的质量和有效性
通过公众参与，还可以了解公众支付意愿或选择愿望，给出更符合资源实际价值的近似估价，完成SEA中对资源的评估。另外，公众是环保措施及补偿措施实施后的直接承受者，他们会对这些措施的可行性提出有益的看法，有助于环境影响评价单位制定出最佳的环保措施和补偿措施。
3.3强化公众监督
SEA提出的环保措施、补偿措施及拟定政策、规划或计划的修改建议在执行实施后，公众可随时就有关事宜向有关部门提问和咨询，依法保护自身的权益，从而强化公众监督的作用，这也是环境管理机制的重要组成部分。
3.4提高公众的环境意识
公众通过全程介入SEA，对保护环境和生态资源、实现可持续发展有了全面而又具体的了解，有助于提高全民族的环境意识。
4SEA中公众参与的对象
公众参与的对象主要有3类：(1)可能受到战略决策活动影响的群体和个人，如有关政府部门或机构、企事业单位、居委会、普通群众等；(2)与战略决策有利益关系的群体和个人，如相关金融机构、某些资金持有者等；(3)可为SEA提供知识和信息的群体和个人，如各种环境组织、相关的管理机构、有关专家和学者、对此感兴趣的团体和个人等。他们常常可根据其知识背景和专业特长提供拟定政策、规划或计划对环境可能产生的影响等有关方面的信息，SEA中的公众参与要充分考虑到这3类对象。
由于保密等因素以及战略决策本身的特点，不同的政策、规划或计划，其公众参与的对象会有所不同。某些决策在最初酝酿阶段的公众参与不大可能包括广泛的大众，至多包括他们的合法代表（如人大代表）和有关社团代表。一般情况下，环境影响范围广且多为直接影响的战略决策，如交通政策的SEA要求组织比较广泛的公众参与；一些技术程度较高的战略决策，如国家有毒化学品立法的SEA，则要求的公众参与者多为国家各部委的高层次管理者[3]。
5SEA中公众参与的程序和方式
公众参与是SEA过程的基本组成部分之一，但并不是所有的SEA都能引入公众参与。因此，在不同的情况下，公众参与的类型、形式的确定就成为SEA中的关键问题[4～6]之一。
一般情况下，SEA中的公众参与程序可以分为4个阶段（见图1），实际工作中可根据具体情况进行适当调整。针对这4个不同阶段，公众参与可以采取以下几种方式：
5.1宣传媒介发布信息
通过电视、广播、报纸、互联网等宣传媒介，发布有关拟定政策、规划或计划的信息，使公众了解政策、规划或计划的基本内容和目的。可以设立热线、专访办公室和专门的网站，随时解答公众的问题并听取公众的有关意见和建议，使公众在SEA的任何阶段以及政策、规划或计划实施的任何阶段都可以参与。
5.2由承担SEA工作的单位进行社会调查
承担SEA工作的单位在编制大纲前，可对公众进行访问或发放征询调查表，对环境资源、环境现状等进行定量、定性调查。定量调查可以获得精确度较高的统计数据，可用于评价非货币形式表达的环境资源价值。定性调查可以全面深入地了解拟定政策、规划或计划的各种环境影响，从而避免漏评某些重要的环境因素，确定某些敏感保护目标。
5.3专家参与SEA大纲讨论会
一般由各级环保部门出面主持，在SEA大纲讨论会中要选择多行业、学识渊博、实践经验丰富的专家学者，广泛征询意见和建议，并对社会调查中获得的公众意见进行总结归纳和辨证分析，完善大纲编制，避免出现重大纰漏。
5.4召开SEA公众听证会
由制定政策、规划或计划的政府部门或机构、环保部门和参与实施的主要单位召开公众代表座谈会或邀请他们参加SEA报告书审查会征求意见，这些意见将被采纳实施或纳入政策、规划或计划的修改中，这是较高层次的交流。为达到行为主体与公众的意见一致，听证会可能需要多次举行。
5.5公众监督管理
SEA大纲、报告书以及决策实施后环保措施、补偿措施等的监测结果都要公开，以使公众充分了解政策、规划或计划实施的情况和SEA的执行效果，同时可向有关部门提出意见和建议，完善环境管理工作。
6SEA中公众参与过程中应注意的问题
与建设项目环境影响评价中的公众参与工作相比，SEA中的公众参与具有广泛性、受限性、敏感性、复杂性等特点，因此建议在实际工作中应妥善解决以下几个问题：
6.1通过立法手段保证公众参与的实施
我国制定的一些环境保护法律法规和部门规章中，已对公众参与作了一定程度的要求，今后还应进一步制定专项法律，明确规定环境影响评价过程中的公众参与，这样才能为公众参与的实施铺平道路。但是即使有了明确的法律规定，执行过程中也会碰到不少问题。这就需要有关部门制定详细的可操作的规范，必要时出台相应的导则，指导公众参与的实际工。同时加强执法力度，保证公众参与的实施。
6.2公众参与实施过程的质量控制
6.2.1选择适当的公众参与程序和方式。战略决策本身的性质和特点，决定了SEA具有不同的层次和类别，公众参与也要相应地采取不同的类型和形式。
6.2.2设置专门的机构或组织，保证SEA和政策、规划或计划实施全过程的公众参与。事先向公众提供较为公正、详尽、简明易懂的资料；对公众调查结果进行客观、辨证地归纳和分析。
6.2.3要达到决策者与公众之间的意见一致可能需要很长时间，在人力、物力、财力有限，决策时间有限的条件下，尽可能协调工作。
6.2.4公众参与工作的组织人员要具备基本的工作常识和业务能力，必要时可先进行基础培训，以保证公众参与的质量和有效性。
7结语
公众参与是SEA过程的基本组成部分之一，在提高SEA的质量和有效性，从而完善决策、实现决策科学化方面有着重要意义，但在我国现有的建设项目环境影响评价中，公众参与也还很薄弱，公众参与工作不深不广而又人微言轻、被动服从的情况限制了公众的参与积极性。探讨SEA中公众参与的可行方法和程序，对加强环境影响评价中的公众参与工作以及在我国开展SEA具有迫切的实践意义。
8参考文献（略）
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