十二五”规划纲要解读
摘要
环境保护是推动经济发展方式转变的强大外力。要继续深化总量控制，以污染减排倒逼机制促进产业结构调整。未来5年环保工作重心将放在促进产业结构调整上，以建立更为严格的环境标准抑制过剩产能发展，促进经济发展方式转变。要完善环境政策，建立环境与经济发展综合决策机制。
环境保护是提升产业核心竞争力的有效途径。要以环境准入推进产业结构调整。切实提高环境准入门槛，加快淘汰落后产能；以环境管制提升企业竞争力；以环境保护创新发展新兴产业，将节能环保产业打造成为国家经济发展新的增长点和支柱产业。
《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)中明确提出要把加快转变经济发展方式作为“十二五”规划的主线，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。本文拟就如何全面贯彻落实《“十二五”规划纲要》，完成“十二五”主要污染物总量减排任务，解决广大群众反映强烈的突出环境问题，改善环境质量，提高生态系统的服务功能等，提出若干想法来进行探讨。
优化经济发展力度加大
■阅读提示
环境保护是推动经济发展方式转变强大外力:继续深化总量控制，以倒逼机制促进产业结构调整；完善环境政策，建立环境与经济发展综合决策机制。环境保护是提升产业核心竞争力有效途径:以环境准入推进产业结构调整；以环境管制提升企业竞争力；以环境保护创新发展新兴产业。
(一)环境保护是推动经济发展方式转变强大外力
加快经济发展方式转变，既为改善环境质量创造了必要条件，又为强化环境监管提供了大舞台。主要表现在:
继续深化总量控制，以倒逼机制促进产业结构调整。2011年，《“十二五”规划纲要》明确提出化学需氧量和二氧化硫排放分别减少8％。同时，新增了氨氮和氮氧化物两项约束性指标，并提出分别减少10％的目标。这一总量约束指标一方面与国家控制经济增速目标相一致，另一方面又是国家产业结构调整和淘汰落后产能力度具体体现。这也表明未来5年环保工作重心将放在促进产业结构调整上，以建立更为严格的环境标准抑制过剩产能的发展，通过污染减排倒逼传导机制，促进经济发展方式转变，进而又为改善环境质量创造条件。
完善环境政策，建立环境与经济发展综合决策机制。《“十二五”规划纲要》强调要把资源节约和环境保护贯穿于生产、流通、消费、建设各领域各环节，提升可持续发展能力。这是把环境保护理念全面渗透到经济社会发展的具体体现，是顺应可持续发展的内在要求。追求和实现环境与经济高度融合，在发展中保护环境，在保护环境中促进发展，是经济发展及环境保护的内在要求。这需要提高环境准入门槛，采取严格的环境监管措施，加快淘汰落后产能；对国家的法律体系进行生态化改造，全面强化对环境保护的要求；更多地使用经济手段管理环境，制定有利于环境保护的财政、税收、货币、贸易、投资、产业、土地等各项经济政策，将环境保护融入国家和地方政府的决策机制和决策机构，渗透到社会再生产各领域，提高宏观调控科学性和预见性，增强针对性和灵活性。
(二)环境保护是提升产业核心竞争力有效途径
以环境准入推进产业结构调整。《“十二五”规划纲要》提出要推进装备制造业、石化行业、轻纺行业和建筑业等重点产业结构调整。其中，淘汰落后产能，压缩和疏导过剩产能是推进产业结构调整重要任务。我国轻工、纺织、建材、石化、钢铁等行业存在严重的重复建设和产能过剩问题。国务院要求，到2011年，淘汰落后制浆造纸200万吨以上、酒精100万吨、味精12万吨、柠檬酸5万吨的生产能力，淘汰75亿米高耗能、高耗水、技术水平低的印染能力，淘汰230万吨化纤落后产能，淘汰100万吨及以下低效低质落后炼油装置，对化肥行业通过上大压小、产能置换，淘汰技术落后、资源利用不合理的产能。对农药行业依据行政法规，淘汰一批高毒高风险农药品种。加快淘汰电石、甲醇等产品的落后产能。要以此明确当前环境保护工作的重点领域，切实提高环境准入门槛，以“两高一资”行业和产业结构调整为重点，全面执行国家污染物排放标准，加快淘汰落后产能，大力推进产业结构调整，推动“十二五”减排顺利开展。
以环境管制提升企业竞争力。合理设置的环境管制政策能够通过为企业提供技术改进信息和增添创新动力，使企业在面对较高污染治理成本时，通过投资创新活动来满足管制要求。国内外经验表明，污染治理支出与环境技术专利之间存在正相关关系。如德国较早实施了产品再循环标准，使德国企业在开发低度包装产品方面具有先动优势，率先占领了国际市场。适当的环境管制可以更好地激发企业应用新技术、新材料、新工艺、新装备改造提升传统产业，提高市场竞争力。这与《“十二五”规划纲要》中提出对企业技术改造的要求相吻合。
以环境保护创新发展新兴产业。与以往的5年规划相比，《“十二五”规划纲要》首次把节能环保产业作为战略性新兴产业放在了更加突出位置。当前推动包括节能环保产业在内的绿色产业发展具有重要意义。一方面，世界范围内以发展绿色经济争夺发展制高点的竞争越演越烈；另一方面，我国节能环保产业发展面临前所未有的机遇和挑战。目前，一些环保关键设备和产品仍以进口为主，必须采取措施，努力提高环境友好技术自主创新能力，重点发展高效节能、先进环保、资源循环利用关键技术装备、产品和服务。此外，要积极开发与环境保护和可持续发展相关联的产品，并通过市场渠道进行营销和交易，创造新型商品形态和商业模式。要将节能环保产业打造成为经济发展新的增长点和支柱产业。
民生优先宗旨扩展环境优化领域
■阅读提示
保障和改善民生是《“十二五”规划纲要》根本要求，也是最大的亮点。作为影响民生的环境问题，已纳入政府的民生议程。
保障和改善民生是《“十二五”规划纲要》根本要求，也是最大的亮点。作为影响民生的重要方面，环境问题已纳入政府的民生议程。
(一)环境保护是重大民生问题
环境事故高发。当前环境形势面临一个新的特点是环境风险上升，环境事故频发，群体性事件增多。有关数据显示，2010年1~11月，环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件149起。其中，重大环境事件4起，较大环境事件39起，平均两到三天就发生一起环境污染突发事件。因环境污染引起的群体性事件增长速度排在第七位，年增长率为29.8％，表明环境问题已成为当前全国群体性事件的重要原因。
人民群众的生命财产受到严重威胁。2009年，陕西凤翔、湖南武冈、云南东川等地发生多起重金属、类金属污染事件；2010年7月，紫金矿业污染事件导致汀江水体遭受严重污染；2011年新年伊始，安徽怀宁发生血铅超标事件。这些事件危害了人们的身心健康，影响了社会稳定，阻碍了经济可持续发展。
(二)着力解决关系民生的突出环境问题
以人为本是科学发展观的核心，也是走中国特色环境保护新道路的战略思想。着力解决与人民群众利益息息相关、群众反映突出的环境问题是环境保护工作重要内容。《“十二五”规划纲要》明确指出:要推进农村环境综合整治。要以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点。
明确重点领域。根据《“十二五”规划纲要》要求，环境污染防治重点要由目前的传统污染物逐步扩展到重金属、持久性有机物、危险废物等对人体健康更具危害性的污染物质控制，这传达出国家对保障和改善民生的强烈信号。未来5年，要重点开展与百姓健康密切相关的环境风险调查基础性工作，建立基于人体健康的污染物排放清单制度，开展受污染场地污染治理与修复试点示范。
完善实施机制。目前，我国正处于环境污染事故高发期，赔偿的高发期即将到来。因此，进一步强化环境污染法律责任，完善环境污染损害赔偿的法律依据，建立健全环境损害成本的价格形成机制，研究制订环境污染损害程度鉴定、赔偿程序和范围等具体赔偿办法及对污染者的法律援助办法已势在必行，这也是以司法手段保障民生权益的重要体现。
建立防控监测体系。进一步深化国家重大环境风险源动态监测体系，强化重点流域地表水和饮用水水源地监测，补充重金属、生物毒性等危害人体健康的污染物监测。高度重视应急监测，为应对突发环境事件提供及时、可靠的数据支持。抓紧建立农村安全饮水监测与预警体系和城市大气环境监测与预警体系，并逐步建立土壤环境监测、预防体系。
环境风险评估明确优化侧重点
■阅读提示
首次将防范环境风险写入国家5年规划，体现了国家对环境风险问题的高度重视，也是对新时期环境保护工作任务的重要部署。
我国经济发展正处于工业化中期阶段，重工业产值占工业产值比重已经达到70％左右，工业结构出现了重型化倾向。这种重化工业结构特征不可避免地要消耗大量资源和产生大量污染。2006年松花江事件后，原国家环保总局在对总投资近10152亿元，涉及5377个化工企业的7555个建设项目开展化工石化项目环境风险大排查行动后表明，81％的建设项目布设在饮用水水源保护区、人口密集区等环境敏感区域；45％为重大风险源。若不能从整体上预防环境风险，环境事故频发态势难以逆转，公众环境安全无法得到保障。
面对严峻形势，《“十二五”规划纲要》明确提出要防范环境风险，提高环境与健康风险评估能力。这是首次将防范环境风险写入国家5年规划，体现了国家对环境风险问题的高度重视，也是对新时期环境保护工作任务的重要部署。这就要求修改和完善相关法律和政策，构建环境风险的技术指南，识别环境风险内在因素，提高环境风险管理水平和事故应急救援能力，建立环境风险防控制度，对环境风险实施系统的管理策略。2010年1月6日，环境保护部会同中国保险监督管理委员会联合发布《环境风险评估技术指南——氯碱企业环境风险等级划分方法》，为这一行业开展环境风险评估提供了技术依据，也为其他行业开展相关工作提供了经验。
推进市场机制提升优化效率效果
■阅读提示
建立绿色财税体系促进环境保护；引导金融投资来加强环境保护监控；以深化资源性产品价格改革推动环境保护。
《“十二五”规划纲要》明确指出:本规划提出的预期性指标和产业发展、结构调整等任务，主要依靠市场主体的自主行为实现。各级政府要通过完善市场机制和利益导向机制，创造良好的政策环境、体制环境和法治环境，打破市场分割和行业垄断，激发市场主体的积极性和创造性，引导市场主体行为与国家战略意图相一致。由此可见，“十二五”规划把市场在国民经济发展中的作用放在非常重要的地位，这对环境保护工作也是重要准则。
在发展领域，对资源的公平配置是实现可持续发展的根本。几乎所有不可持续发展的现象都是因为对资源的不当配置造成的。要解决这类问题，除了强制关闭企业以外，还可以运用市场手段，对污染物征收税费，增加企业环境污染和生态破坏的社会成本，或者建议投资者将资金投到工艺技术先进、盈利能力较好且没有环境污染的工厂，形成有利于可持续发展的资源配置格局。可见，要完善环境经济政策。
(一)建立绿色财税体系
绿化财税，基本含义就是使财税体系整体上利于经济发展的同时也符合环保要求，通过对传统财税体系进行全面、系统的绿化调整，取消对环境有负效应的税收规定，逐步改革增值税、所得税、消费税和营业税等，确保国家各项税收政策能有利于环境保护，从而实现财税的环保调节功能。
《“十二五”规划纲要》提出完善资源性产品的价格形成机制和资源环境税费制度，建立生态补偿机制，正是绿化财税重要内容。一方面，要改革现有资源税，逐渐扩大资源税的征收对象、改善计税依据，将土地使用税、耕地占用税等并入资源税，建立更加规范、完善的资源税；另一方面，要逐步实现费改税，先将防治任务繁重、按技术标准征收的税目开征环境税，并逐步扩大征收范围。在条件成熟的时候，开征碳税，以推动节能和温室气体减排，同时协同消减多种污染物。新开征的环境税与现有相关税种要相互协调配合，以形成绿色税收调控体系。同时，建立完善的财政支出体系，加大财政转移支付和对绿色项目投入。
(二)发挥金融投资引导作用
金融投资在市场上可发挥较大杠杆作用，通过金融投资调配资源无疑是高效的。在发达国家，可持续发展的政策制定者逐渐意识到，金融投资可以产生巨大的环境效应，而这一效应是积极还是消极取决于资本的流向。银行资本的流向和流量对可持续发展影响很大，如果将资金大量投放到污染严重产业，会间接给地区、国家乃至全球发展带来沉重环境压力；如果将资金投向环境友好型产业，不但能够获得较好回报，还可以缓解国家在发展中面临的环境压力。
加强环境保护是防范金融风险重要保障。《“十二五”规划纲要》指出要完善金融调控机制，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。目前，环境风险作为一种新的风险已逐渐受到金融业重视。这就需要进一步加强绿色信贷政策，建立环境征信系统，将环境风险纳入金融风险防范体系，促进金融业健康、可持续发展。环境保护也为金融业带来了新的发展机遇，通过不断开发与节能环保有关的金融产品，有助于金融业开拓新的利润源泉。
(三)深化资源性产品价格改革
《“十二五”规划纲要》首次将深化资源性产品价格作为5年规划改革攻坚的方向。长期以来，我国资源性产品价格偏低，忽略了资源的稀缺性和环境损害成本。在微观经济层面，政府主导的资源价格形成机制在终端消费市场对资源节约产生了负面影响，而以市场为导向的资源价格机制有助于将消费市场中存在的巨大的节约资源潜力变成现实。在宏观经济层面，低资源价格虽然增强了一些产品的国际竞争力，但刺激了高能耗产业过快增长，增加了资源消耗压力。因此，我国应大力发挥市场配置资源的基础性作用，尽快建立市场化的资源价格形成机制。实行资源税改革是使用市场手段提高资源价格、优化资源配置的具体措施之一，可以有力地推动企业和居民节约资源、保护环境。当然，在资源价格市场化过程中，必须充分考虑居民承受能力与社会稳定因素，在符合国情的情况下循序渐进。
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