编者按 职工和家属说工伤保险是伤残职工的救生器；工会干事说工伤保险是劳动者的保护伞；律师说工伤保险是工伤职工争取自身权益的有力武器；用人单位说工伤保险是化解工伤风险法宝；社会保障官员说工伤保险是社会保险的重要组成部分；安全监管官员说工伤保险是重要的安全生产长效机制；专家说工伤保险是目的与功能的有机统一体；国际劳工局官员说工伤保险是国际公约不可或缺的重要成份；学者说工伤保险具有工伤救治、工伤补偿、职业康复、工伤预防和分散风险的基本功能；媒体说工伤保险作用大、影响大、效果好，是社会的润滑剂，是实现社会全面、协调和可持续发展的良方。……仁者见仁、智者见智。工伤保险到底是什么？工伤保险有发挥哪些功能？工伤保险机制如何才能高效运转？对此，本刊特邀专家，通过讲座的形式与广大读者共同探讨。
第一讲:
从工伤保险制度目的看其惠及的人群
我国《工伤保险条例》实施两周年来，工伤保险制度已发挥出越来越大的作用，受保人群不断扩大，各地方政府在发挥工伤保险功能方面做了许多有益的尝试，取得了一些经验，当然,也有许多教训值得汲取。在工伤保险制度的设计中，对工伤保险制度适用的人群这一重要问题，业界一直都很关注。由于在实践中不断出现一些新的情况，在处理相关问题时，不仅有诸多工伤保险个案在法庭内外争执不下，而且往往有不同的声音见诸媒体。
工伤保险制度的目的
和其他制度的设计一样，工伤保险制度的设计也具有它特定的目的性。我国《工伤保险条例》明文规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”也就是说，条例的立法目的主要是：其一、保障工伤职工的救治权与经济补偿权。工伤职工在遭受事故伤害或者患职业病以后，首先是要获得及时、有效抢救的权利。其间所发生的运输、住院、检查诊断、治疗等费用，都要得到足额的保障，使受伤职工的伤害程度尽快得到有效的控制。其次，职工的病情稳定后，便要按照法定的程序确定伤残等级，以便安排相应的一次性或长期性的经济补偿。其二、促进工伤预防与职业康复。以往的工伤保险制度一般只侧重对工伤职工的救治与赔偿，对工伤的预防与职业的康复重视往往不够。经过120多年的发展，各国的工伤保险制度已经慢慢地形成了预防、治疗、康复三结合的结构模式，对工伤的预防以及工伤职工的职业、生活、社会、心理等康复的关注程度正在不断提高。在工伤保险费率的确定上，通过行业差别费率，特别是实行单位的费率浮动，可以促使单位搞好工伤事故的预防，以降低生产成本。对工伤职工的救济，也不光停留在医疗上，而是将更多的精力放在职业能力的康复上，使社会资源获得最大的效益。其三、分散用人单位的工伤风险。工伤保险制度建立初期，也是由于很多的单位，在工伤事故发生以后，往往元气大伤，根本无法赔偿每一位工伤职工，更谈不上进一步发展。为了分散各个雇主的风险，有必要由各个雇主都提前凑钱形成一个互助式的基金，以增强每一个雇主抗工伤事故风险的能力。现代工伤保险制度，具有分散雇主责任的功能，随着时代的进步，分散风险的机制也变得越来越完备。在现代工伤保险制度中，通过实行行业差别费率制和单位的费率浮动制，可以进一步分散行业与单位的风险。
工伤保险制度惠及的人群
工伤保险制度的目的性决定了工伤保险能够惠及的人群。按照社会保险的普遍性原则，社会组织的各类人员都应当参加工伤保险，以保护最广大职工的合法权益。我国的工伤保险制度应涵盖如下人群：一是各类企业的职工和个体工商户的雇工。二是国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员，以及其他事业单位、社会团体和各类民办非企业单位的工作人员。三是无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工。四是其他随着社会的发展需要逐步纳入工伤保险范围的人群。
我国在工伤保险制度惠及人群方面存在问题的解析
各类企业的职工和个体工商户的雇工
《工伤保险条例》规定：“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。” 要求企业、个体工商户参保，体现了工伤保险制度的严格雇主责任的原则。实行雇主责任原则，是工人运动发展的结果，也是社会发展的客观要求。其中“各类企业的职工”这类人群是我国目前工伤保险的主要成分，它包括在中国境内的所有形式的企业，按照所有制划分，有国有企业、集体所有制企业、私营企业、外资企业；按照所在地域划分，有城镇企业、乡镇企业、境外企业；按照企业的组织结构划分，有公司、合伙、个人独资企业等。从统计结果看，这类企业目前参加工伤保险的发展势头良好，但发展仍不平衡。条例规定的“个体工商户”是指雇佣2至7名学徒或者帮工、在工商行政管理部门进行登记的自然人。我国的个体工商户在近年有了很大的发展，虽然个体工商户中的工伤风险程度不同，但从社会保险的公平性出发，对这部分人群也需要予以保护。因此，条例规定，有雇工的个体工商户应当参加工伤保险，由雇主为其雇员缴纳工伤保险费。同时，考虑到我国各地对个体工商户的监管力度、水平参差不齐，条例授权各地省级人民政府根据当地的实际情况，如个体经济的发展状况、本地的财政实力、监管水平等，规定个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，如分步骤进行、什么时候全面推开等；个体工商户的缴费额度如何核定、费率为多少、如何征收等。《工伤保险条例》实施两年的实践表明，“个体工商户的雇工”这类人群的受益情况并不理想，这虽然与当前的社会经济发展现状相关，但主要与政府主管部门的工作力度密切相关。
国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员，以及其他事业单位、社会团体和各类民办非企业单位的工作人员
《工伤保险条例》规定：“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。”而“其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定，报国务院批准后施行。”从实现工伤保险的目的性考虑，这样的制度安排只能是暂时的，客观上还有很大的发展空间；而从《工伤保险条例》实施两年来的实践看，目前存在的主要问题是对这两类人群的工伤保险政策和制度并没有实质性的进步。在以上人群中，前者所在单位的经费来自财政拨款，他们发生工伤后通过现行的医疗福利等制度可以得到保障，条例暂时没有将其纳入工伤社会保险的范围。而后者由于情况比较复杂，工伤保险办法需要进一步研究。
以上两类人群最终均应纳入工伤社会保险，因为无论是财政拨款的单位，还是非财政拨款的单位，从工伤保险的目的性看，其工作人员发生工伤均应享受工伤保险待遇，这也是社会保险的普遍性原则的要求。事实上，工伤社会保险的经费管理与政府财政的管理毕竟存在相当大的区别，从理论上讲，即便是政府也存在工伤风险，即使这种风险相对企业单位要小得多，这种风险客观上也需要工伤社会保险的机制加以化解。因此，从长远看，以上人群终将被纳入到工伤社会保险范围中。这样不仅有利于社会公平的体现，而且有利于人才的合理流动。
无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡的童工
《工伤保险条例》第六十三条做出了如下规定：“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的直系亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇；用人单位不得使用童工，用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的，由该单位向童工或者童工的直系亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。具体办法由国务院劳动保障行政部门规定。”之所以将这类人群也列入工伤保险制度的受惠人群，是因为现实生活中确实存在类似的非法用工主体，这类人群的社会地位和劳动权益往往受到不同程度的打压而难以保障，是社会的弱势群体。工伤保险是法定的社会保险，具有强制性。从工伤保险的普遍性原则出发，在制度安排上，这种强制性不仅要体现在对合法用工主体工作人群的保障，而且也应体现在对非法用工主体工作人群的保障。在工伤保险上，两者的相同点至少是工伤人员能够享受国家法规规定的赔偿标准，而不得低于这个标准；不同点体现在支付费用的主体不同，合法而守法用工主体工伤人员的费用理所当然的由工伤社会保险基金支付，而非法用工主体工伤人员的费用则由自身支付。在具体落实上，2003年9月18日以《中华人民共和国劳动和社会保障部令第19号》的文件形式发布并施行了《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》。该办法指出，由于非法用工单位伤亡人员的长期待遇难以得到保证，故而采取一次性赔偿办法。一次性赔偿标准将根据伤残等级不同，由单位按照1-16倍的赔偿基数支付（赔偿基数是指单位所在地工伤保险统筹地区上年度职工年平均工资）。实事求是地讲，《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》的实施，从部门规章上细化和落实了条例的内容，使其更具有可操作性。也正是因为如此，许多在非法用工单位工作的工伤人员，才据此维护了自己的权益，受惠于工伤保险制度。
由以上几方面的分析可知，工伤保险制度能够惠及的人群与工伤社会保险基金能够支付工伤待遇的人群是有区别的。其主要区别在于前者涵盖人群范围相对较大，不仅包括工伤社会保险基金能够支付工伤待遇的人群，而且包含不由工伤社会保险基金支付工伤待遇的人群。其中，不由工伤社会保险基金支付工伤待遇的人群包括这样几个方面：
一是国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员，以及其他事业单位、社会团体和各类民办非企业单位的工作人员。目前这类人群若发生工伤，其待遇有特定的支付渠道，他们是今后工伤社会保险基金支付要逐步涵盖的对象。
二是合法企业在不合法范围内应为本用人单位工伤人员承担工伤保险责任的情况。具体包括：（1）经营执照齐全的企业未缴纳或未及时缴纳工伤保险费期间发生人员工伤应承担工伤保险责任的情况；（2）经营执照齐全的企业缴纳了工伤保险费，但经营期间发生人员工伤而未及时为工伤人员办理工伤认定等相关义务应承担工伤保险责任的情况；（3）非法用工单位伤亡人员，包括在无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的职工，或者用人单位使用童工造成伤残、死亡的童工。
解决问题的思路和对策
随着经济和社会的不断发展，工伤保险制度惠及的人群也在不断扩大。我认为工伤保险成功的关键在于工伤保险制度的不断健全，而工伤保险制度不断健全的一个重要标志是工伤保险普遍性原则的深化和落实，不断扩大工伤保险制度的惠及人群正适应了这样一种要求。针对上述分析中提出的工伤保险制度惠及的人群不具体、范围相对狭窄及制度安排迟缓等一系列问题，我认为可以从以下几方面予以解决。
一、各类企业的职工和个体工商户的雇工这类人群将始终是工伤保险制度涵盖的主要部分，但职业人群不能被泛化，而应不断的具体化、标准化，这样将有利于工伤人群的实际认定操作。目前可以解决的办法是通过认真的研究后列出一个尽可能详细的目录来，比如中国境内的企业，诸如国有企业、集体所有制企业、私营企业、外资企业人等；按照所在地域划分，如城镇企业、乡镇企业、境外企业等；按照企业的组织结构划分，有公司、合伙、个人独资企业等，在此目录的基础上制定更详细、更具体的用人单位及其职工职业明细，可以参考国家职业分类大典，当然，这个目录也需要随着时代的发展而不断的进行调整。
二、关于国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员，以及其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工作人员，要有针对性地尽快制订并出台这类特定人群的工伤保险办法，并在实施一段时间后，比如5年，考察其执行的情况，将其逐步纳入工伤社会保险范围中。当然，他们的缴费费率不同。
三、关于无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工，其工伤保险必须在工伤保险制度的设计之中，但这部分人群的工伤保险权益重在落实，落实的关键点就是政府的严格执法。由于现实中这部分人群大量存在权益被削弱甚至被掠夺的情况，建议尽快起草配套的监管办法，并采取有效措施提高监管效率。
四、政府管理部门要出台政策鼓励对此类问题的研究，并加强交流与合作，定期组织成果鉴定和评审，将符合客观规律又有实用价值的研究成果尽快运用到政府决策管理之中，在条件的成熟的情况下逐步纳入规范化和法制化的轨道。
专家简介：
周华中：工伤保险专家，毕业于西安建筑科技大学安全工程专业，就职于某大型国有跨国集团公司，曾多次在国内高层学术论坛和安全专业期刊上发表有影响的专业论文，出版工伤保险专著一本。安全高级工程师、国家认证的首批注册安全工程师、中国职业安全健康协会资深会员，多所院校兼职教授。