【案情】
原告郭辉娥、张露、张盈
被告湖南省劳动和社会保障厅
原审第三人株洲天隆化工实业有限公司
株洲市天元区人民法院一审认定：原告郭辉娥的丈夫张明玉系株洲天隆化工实业有限公司（以下简称天隆公司）职工，2008年7月28日16时27分许，张明玉下班后无证驾驶一辆无牌普通二轮摩托车途经株洲市石峰区交太路太平寺路段时，与熊杰驾驶的湘B39892号轻型厢式货车发生正面相撞。张明玉被送往株洲市二医院抢救，2008年7月29日9时21分因抢救无效死亡。2008年10月12日，原告郭辉娥向株洲市劳动和社会保障局申请工伤认定。2009年4月2日，株洲市劳动和社会保障局根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，职工张明玉受伤死亡，符合工伤认定的条件，予以认定为工伤，作出株劳工伤企认字[2009]180号《工伤认定决定书》。第三人天隆公司对株洲市劳动和社会保障局作出的株劳工伤企认字[2009]180号《工伤认定决定书》不服，向被告湖南省劳动和社会保障厅（以下简称劳动厅）申请复议，被告劳动厅受理复议申请后，2009年8月20日，被告劳动厅作出了湘劳社复决字[2009]第12号行政复议决定书，决定书内容为：株洲市劳动和社会保障局2009年4月2日作出的《工伤认定决定书》（株劳工伤企认字[2009]180号），适用依据错误，决定撤销，责令株洲市劳动和社会保障局在收到本决定书之日起30日内重新作出工伤认定决定。原告郭辉娥、张露、张盈不服该复议决定，于2009年9月25日向株洲市天元区人民法院提起行政诉讼。
原告郭辉娥、张露、张盈诉称，根据国务院《工伤保险条例》第十四条第六款规定，张明玉在下班途中发生交通事故死亡，符合《工伤保险条例》认定其工伤的规定。株洲市劳动和社会保障局于2009年4月2日依法作出“株劳工伤企认字（2009）180号”工伤认定书，认定张明玉属工伤是正确的，被告2009年8月20日违法作出了“湘劳社复决字第12号”行政复议决定书适用法律错误，曲解法律条文的涵义，将全国人大先后制定的《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》混淆概念，《道路交通安全法》是调整和规范在道路上的行人和机动车辆发生违法行为，发生事故进行处理的专门法律，而《治安管理处罚法》是调整和规范公民、法人以及其他组织在违反社会公共秩序造成一定的社会危害性。但不够成犯罪而进行处罚的专门法律。本案被告作出的行政复议决定书中将违反《道路交通安全法》的行为等同于违反《治安管理处罚法》的行为，是适用法律的严重错误决定。故请求法院判令撤销湖南省劳动和社会保障厅湘劳社复决字[2009]第12号行政复议决定书，维持株洲市劳动和社会保障局株劳工伤企认字[2009]第180号《工伤认定书》。
被告劳动厅辩称，张明玉系申请人株洲天隆化工实业有限公司职工，张明玉下班后无证驾驶一辆无牌普通二轮摩托车途径株洲市石峰区交太路太平寺路段时，与熊杰驾驶的湘B39892号轻型厢式货车发生正面相撞的交通事故，张明玉被送往医院抢救无效死亡，第三人天隆公司因不服株洲市劳动和社会保障局2009年4月2日作出的株劳工伤企认字[2009]180号《工伤认定书》，向劳动厅申请行政复议，2009年8月20日，劳动厅作出了湘劳社复决字[2009]第12号行政复议决定书《行政复议决定书》，复议程序合法。治安管理是指对扰乱公共秩序，妨碍公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害公共管理，具有社会危害性的行为的管理，其内容广泛而负责。违反道路安全管理没有列入《治安管理处罚法》是立法技术问题。根据《治安管理处罚法》第四条规定“在中华人民共和国领域内发生的范围治安管理行为，处法律有特别规定的意外，适用本法。”据此，规定违反治安管理行为的法律并不仅限于《治安管理处罚法》，还包括特别法的规定。《道路交通安全法》就是《治安管理处罚法》第四条所规定的特别法之一。根据国务院法制办共识劳动社会保障法制司编写的《工伤保险条例释义》一书中对“违反治安管理”的解释包括了违反交通安全管理的行为。无证驾驶行为属于扰乱公共秩序、妨害公共安全的行为，当然属于违反治安管理的行为。张明玉无证驾驶无牌两轮摩托车的行为违反了《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定，不得认定为工伤或者视同工伤。
【审判】
株洲市天元区人民法院一审认为：第三人天隆公司职工张明玉在上下班途中发生交通事故，张明玉无证驾驶摩托车的行为，是否构成犯罪或违反治安管理必须经职权部门作出明确的认定。在本案中，没有职权部门认定张明玉无证驾驶的行为已构成犯罪或违反治安管理，故张明玉无证驾驶摩托车在下班途中发生交通事故，不属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的情形。判决：撤销湖南省劳动和社会保障厅于2009年8月20日作出的湘劳社复决字[2009]第12号《行政复议决定书》。
宣判后，湖南省劳动和社会保障厅不服向本院提出上诉。
二审认为：本案的争议焦点是张明玉无证驾驶的行为是否属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不认定工伤的情形。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，但不构成刑事处罚的，适用治安处罚。对于违法驾驶机动车的处罚，该法第六十四条规定了两种情形给予治安处罚：一是偷开他人机动车；二是未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶。该法没有规定无证驾驶车辆的行为属于违反治安管理的行为。同时，是否违反治安管理应当由公安机关治安管理部门进行认定。从本案的证据来看，只有株洲市公安局交警支队石峰大队出具的交通事故认定书，仅有该交通事故认定书不能说明其行为是违反治安管理的行为。上诉人湖南省劳动和社会保障厅作出撤销株洲市劳动和社会保障局认定为工伤的复议决定没有相应的法律依据。判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
2006年3月1日实施《治安管理处罚法》前，治安管理处罚条例将无证驾驶作了明确的规定，是违反治安管理行为，根据《工伤保险条例》第十六条（一）项之规定，无证驾驶机动车的行为不能认定或者视同工伤。《治安管理处罚法》实施后，因治安管理处罚法没有关于无证驾驶属于违反治安管理的规定，导致在司法实践中，对无证驾驶机动车是否属于违反治安管理的行为以及对上下班途中无证驾驶机动车行为能否认定为工伤存在两种观点：
一种观点认为：违反“治安管理 ”是指违反《治安管理处罚法》。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将无证驾驶机动车的行为与违反治安管理的行为分离，属于违反交通管理的行为，而违反交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整。《工伤保险条例》第十六条第（一）项中的“违反治安管理”的行为不包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害，只要本人没有违反《治安管理处罚法》的行为，就算存在无证驾驶等违反交通管理的行为，也应认定为工伤。
另一种观点认为，违反治安管理不仅限于违反《治安管理处罚法》，还包括特别法的规定。《治安管理处罚法》第四条第一款规定在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定外，适用本法。《关于<中华人民共和国治安管理处罚法>（草案）的说明》也明确指出：消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律相对应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定，由此可以看出违反治安管理并不仅限于《治安管理处罚法》，还包括特别法的规定，《道路交通安全法》属于《治安管理处罚法》的特别法。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离在两部法律中分别规定，仅仅是立法技术上的考虑，对于违反交通管理的行为《道路交通管理法》有系统规定的，《治安管理处罚法》在立法时“不再重复规定”而已。但从内容和性质上违反道路交通安全管理的行为明显属于妨害公共安全行为，属于违反治安管理的行为。所以，《工伤保险条例》第十六条（一）项规定的“违反治安管理”的行为当然包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车伤害，只要本人有无证驾驶等违反交通管理的行为，则不应认定为工伤或视同工伤。
笔者倾向于第二种观点。本案一、二审认为张明玉在下班途中无证驾驶机动摩托车的行为不属于违反治安管理的行为，应当认定为工伤是正确的，其理由是：1、《工伤保险条例》第十六条规定职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）醉酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。《工伤保险条例》不将因犯罪或者违反治安管理伤亡的情形定为工伤，是因为职工的这种伤亡是由于其自身的违法或者犯罪行为造成的，按照刑法和治安管理处罚法的规定，这种行为本身要承担相应的法律后果。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，但不构成刑事处罚的，适用治安处罚。对于违法驾驶机动车的处罚，该法第六十四条规定了两种情形给予治安处罚：一是偷开他人机动车的情形；二是未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的情形。该法没有规定无证驾驶车辆的行为属于违反治安管理的行为。2、《道路交通安全法》第九十九条规定，未取得机动车驾驶证，机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机车的，可由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款，可以并处十五日以下拘留。无证驾驶车辆行为违反的是《道路交通安全法》，属道路交通安全法调整的范畴。3、下班途中无证驾驶机动车的行为是否属于违反治安管理的行为，应当经职权部门作出明确的认定，确定为违反治安管理的行为。该行为是否违反治安管理，应由公安机关作出认定，工伤认定部门无权对此作出认定。4、从《工伤保险条例》的立法目的来看，该条例第一条规定体现了工伤保险是为了保障职工因工作原因遭受事故伤害或者患职业病时获得的。因此，在解释和适用有关法律时，可以依据目的解释方法和适用有利于保护劳动者利益的条款，不能因为法律的漏洞或空白而由职工这一弱势群体买单。在法律之间存在不一致情况下，只要有能够保护工伤职工利益的法律条款就应当优先适用，只有这样才能体现法律维持社会公平正义和社会价值。
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