围绕两个目标打好两个攻坚战着力抓好煤矿事故预防工作
国家安全生产监督管理总局局长李毅中就贯彻落实《特别规定》答记者问
问：全国人大常委会执法检查为什么说小煤矿成为事故多发的重灾区？答：据统计，2004年底全国有小煤矿23300多座，占全国煤矿总数的90%以上，平均年产量不到3万吨。小煤矿产量占全国产量的三分之一，但死亡人数占三分之二。小煤矿存在的严重问题：一是规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，存在重大安全隐患，安全生产条件没有保障。二是开采秩序混乱，超层越界、私挖乱采现象严重。不少小煤矿分布在大矿周围，蚕食破坏大矿资源，甚至打通邻矿巷道，造成并发事故。三是资源回采率平均不到15%（国有重点矿为50%以上），严重浪费资源。有的采空后不封堵，造成煤层自燃，殃及整个煤田。有的地方小煤矿遍地开花，地表千疮百孔，环境污染，生态恶化。四是不少矿主不懂法，不守法，有的甚至公然抗拒执法，违法生产，草菅人命。今年4月份以来发生的一次死亡10人以上的煤矿特大事故，几乎全部是小煤矿。小煤矿已经成为事故多发的“重灾区”。
问：今年7月初以来全国煤矿事故多发特点是什么？
答：7月和8月，全国煤矿事故死亡1062人，同比上升9.7%；共发生67起重特大事故，其中39起发生在已责令关闭或停产整顿，但仍然违法生产的煤矿，约占60%。由于停产整顿、关闭工作不落实，逾期没有提出安全生产许可证申请、已申请经审查不具备颁证条件的小煤矿共7000多处，还有各地政府明令停产整顿或关闭的小煤矿，看来没有得到有效治理，不少已经成为滋生事故、吞噬矿工生命的陷阱，对全国煤矿安全生产构成严重威胁。9月6日，山西吕梁中阳县枝柯镇煤矿瓦斯燃烧死亡17人。这个矿是年产6万吨的镇办小矿，已明令停产整顿，9月4日经验收不合格，但矿主9月5日私自决定下井采煤，结果9月6日发生了事故。这是一起顶风违法开采事故，性质极其恶劣。山西省正在严肃查处。
问：为什么非法、违法、违规煤矿停不了，关不死？
答：原因主要有四个方面：一是企业自身的问题。一些煤矿忽视安全，管理混乱，受煤炭市场高需求、高价位的刺激盲目高产超产。一些违法矿主无视国家法律，无视政府监管，无视矿工生命，惟利是图，利令智昏，不讲安全，不要安全，超能力、超强度、超定员开采，非法开采。二是政府监管方面的问题。各地政府及其安全监管部门、各级煤矿安全监察机构尽管做了很多工作，但确实存在着执法不严、工作不实以及“理不直、气不壮、腰不硬、刀不快”的情况。停产整顿指令下了，封条也贴了，但缺乏强有力的制裁手段和后续措施，没能有效制止非法开采和违法违规生产。三是官煤勾结、权钱交易和腐败问题。事实表明，官煤勾结绝非个别现象。一些国家机关工作人员、国有企业负责人或接受贿赂，或直接参与办矿，公开或暗中包庇袒护违法矿主。在政策已经明确、法律严格禁止、社会舆论共同谴责的高压环境下，一些非法和不具备安全生产条件的煤矿仍然能够生存，原因之一就是背后有“保护伞”。四是现行法律规定的问题。《矿山安全法》《煤炭法》《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》的相关规定，包括《刑法》的一些内容，有的已经不能适应形势的发展变化；有的则显得失之以宽，失之以软，不足以震慑违法犯罪。
问：国务院出台《特别规定》有哪些考虑？《特别规定》有哪些特点？答：从过去经验和已经发生的重特大事故的原因分析看，许多煤矿事故如果严格按照安全规程执行是可以避免的。当前的大部分事故发生在已经明令停产整顿、关闭而仍非法生产的煤矿。这说明，在煤矿安全方面，有令不行、有禁不止的情况已到了不能容忍的地步。所以，遏制煤矿重特大事故，首先要从预防抓起。
《特别规定》的特点：一是体现了预防为主的方针。预防煤矿事故的各项要求，立足于发现并立即消除隐患，铲除事故温床；体现了关口前移，防患于未然。二是体现了权责一致、重心下移的原则。在赋予煤矿企业、地方政府和有关部门职权的同时，明确了必须承担的责任，对不履行职责的行为作出了相应的处罚规定。三是体现了“依法治安”方略和执法从严的要求。既符合《安全生产法》等法律法规的精神，其严格、严厉的程度又前所未有，反映了国务院坚决维护广大矿工生命安全、维护法律尊严和政府权威的坚定意志，体现了治理煤矿生产违法违规行为须用重典的法治思想。四是体现出很强的针对性和可操作性。所有的要求和规定，都针对当前煤矿安全生产的薄弱环节和突出问题，吸纳了各地实践中的新鲜经验和有效做法，把预防煤矿事故的各个环节程序化、制度化和规范化；对每个环节上的违规行为作出的处罚规定，有量化标准，便于操作。
问：《特别规定》为什么把治理隐患放在重要位置？
答：预防煤矿事故的各项要求，是立足于发现并立即消除隐患，铲除事故温床。
所有的事故都是有征候的，都是许许多多个隐患长期积累的必然结果。有了隐患，不处理，就会导致事故。隐患不除，矿无宁日。如果在发现隐患之后，及时消除，事故就可能不会发生。也正是基于这种考虑，《特别规定》把治理隐患放在了重要位置。
《特别规定》列出了15种重大安全隐患和行为。做一个简单分类，可以分为硬件与软件两方面。属于硬件方面的，如第四种，高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统和监控系统，或者瓦斯监控系统不能正常运行的；第十种，使用明令禁止使用或者淘汰的设备、工艺的等。属于软件方面的，如第十三种，对多次转包甚至对井下采掘工作面、井巷维修作业承包的现象定为重大隐患；第十四种，煤矿改制中责任、管理不明确，改制后，证照未重新取得或变更的都属于重大隐患。从与煤矿生产经营的关系来说，还可以将15种隐患分为生产技术和管理两个方面。属于生产技术的，如“煤与瓦斯矿井，未依照规定实施防突出措施的”。属于管理方面的，如“超能力、超强度或者超定员组织生产的”，列举这些隐患都存在着极强的针对性，都是当前煤矿发生事故的原因之一。
问：什么样的煤矿必须停产整顿？如何整顿？
答：过去在煤矿的整顿治理中，曾经提出“五整顿，四关闭”的标准。五类停产整顿矿井，是超通风能力生产的矿井；没有按规定建立瓦斯抽放系统，监测监控设施不完善、运转不正常的高瓦斯矿井；有瓦斯动力现象而没有采取防突措施的矿井；在建、改建、扩建矿井没有实施“三同时”要求；逾期未申请安全生产许可证、申请未被受理或受理后经审核不合格的矿井。
《特别规定》进一步细化了停产整顿的范围，明确凡有所列15条重大隐患情形之一，仍然进行生产的煤矿，必须停产整顿，包含并延伸细化了原来“五整顿”的内容。
停产整顿由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构发出指令，提出整顿的内容、时间等具体要求。被责令停产整顿的煤矿，颁发证照的部门要暂扣采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证等所有证照。
停产整顿的煤矿必须制定整改方案，落实整改措施和安全技术规定，要查证照、查隐患、查安全管理、查劳动组织，方案要报当地安监部门、煤监部门和地方政府。政府要派人巡查，监督停产整顿煤矿，坚决防止假停真开、日停夜开、弄虚作假、自欺欺人情况的出现。整改结束后要求恢复生产的，应当由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门组织验收；验收合格的，发还证照，方可恢复生产，验收不合格的，予以关闭。停产整顿的煤矿擅自从事生产的，地方人民政府应予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：哪些煤矿必须关闭？关闭的标准是如何确定的？
答：按照“五整顿、四关闭”的要求，凡属无证非法开采的矿井，以往关闭之后又擅自恢复生产的矿井，经整顿仍然达不到安全生产标准的矿井，拒不进行整顿或者停而不整、明停暗采的矿井，应予关闭。
在《特别规定》中除重申上述规定外，还明确了对3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患，仍然进行生产的煤矿；1个月内3次或者3次以上发现煤矿企业未依照国家有关规定对井下作业人员进行安全生产教育和培训或者特种作业人员无证上岗的煤矿应予关闭。
《特别规定》明确规定了关闭煤矿应做到：吊销相关证照；停止供应并处理火工用品；停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路；封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌；妥善遣散从业人员。这些规定在国办发[2001]68号文件中已明确过，这也是多年来整顿关闭经验教训的总结。问：事故背后的腐败有哪些形式？如何解决？
答：从近来查处的事故和案件看，事故背后的腐败现象主要表现是：公务人员或者国有企业负责人以个人或他人名义入股办矿或获得干股，谋取非法利益；公务人员或国有企业负责人自办煤矿或违法违规支持其亲属办矿，非法牟取暴利；公务人员在为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证等各种证照的过程中收受贿赂；公务人员在煤矿违法生产经营中充当保护伞，获得私利；公务人员在事故调查处理过程中包庇、袒护、瞒报逃避惩治处理等。核心是官商勾结、权钱交易。查处事故背后的腐败，其中关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题，要严格按照中纪委等四部门的文件要求，进行清理。各地要在各级党委、政府统一领导下，成立由纪检监察机关牵头，国资监管部门、安监部门、煤矿监管监察机构组成的清理纠正工作小组，负责本地区的清理纠正工作。各单位纪检监察或人事部门要于9月25日前将本单位清理纠正情况报当地清理纠正工作小组。对逾期不主动申报，并经查实有上述违纪违法行为，一律就地免职，然后依法从严惩办。问：《特别规定》和国办《紧急通知》两个文件规定在“整顿关闭”中有哪些措施解决“执法不严”的问题？答：首先，两个文件具体规定了地方政府、政府相关部门和煤矿企业在整顿关闭工作中的责任，构建了预防煤矿生产安全事故的责任体系。本着“国家监察、地方监管、企业负责”的要求，对各方责任作出了明确界定。煤矿企业是预防事故的责任主体，企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控制人）对预防事故负主要责任。国务院各部门和地方政府要建立并落实预防煤矿事故的责任制，监督检查煤矿预防事故的情况，及时解决煤矿安全工作中的问题。同时明确了安全生产监管部门、煤矿安全监察机构的监督检查和查处职责。第二，制定了更加严厉的惩处办法。在赋予煤矿企业、地方政府和相关部门职权的同时，也明确了必须承担的责任，对不履行责任的行为作出了相应的处罚规定。这些规定既符合《安全生产法》相关法律规定，又进一步加大了处罚力度，无论经济处罚、行政处罚，其严格、严厉的程度是以往没有的。不依法是违法，不执法是违法，不严格执法也是违法，违法必须受到处罚。
第三，确立了地方政府统一负责、政府各部门联合执法的机制。“停产整顿、关闭取缔”由省级人民政府统一负责，安全监管监察、国土资源、发展和改革、煤炭行业管理、工商管理与公检法、纪检监察等部门配合，要求制定工作方案，明确牵头部门，层层落实到县、乡。开展联合执法，这是从现行体制出发采取的一条重要措施，有助于各部门优势互补和政府行政资源的综合运用，形成齐抓共管的合力。8月，国务院六个部门组成9个督查组赴9个省联合督查，取得了很好的效果。9月，总局和煤监局机关要分别深入重点省区，督促指导地方政府组织开展煤矿安全联合执法。10月或11月，要以国务院安委会的名义，组织开展一次全国范围的专项检查。
问：《特别规定》有哪些制度保障？如何接受社会的监督？
答：《特别规定》提出了以下几个方面的制度保障：第一，对重大隐患实行客观、公正、科学的专家论证；第二，煤矿企业对井下作业人员进行安全培训，地方政府煤矿安监部门、煤矿安全监察机构分别加强监督检查；第三，煤矿负责人和其他经营管理人员轮流带班下井；第四，依法查处腐败行为，严禁国家机关工作人员、国有企业负责人投资入股办矿；第五，加强对煤矿安全的监督，维护全社会和广大职工的知情权、参与权和举报监督权等。
加大社会舆论对安全生产的监督：一是关闭取缔的矿井，停产整顿后经验收合格恢复生产的矿井，都要在3日内在当地同一主要媒体公告。二是对已被责令停产整顿而明停暗开、非法生产造成重特大事故的案件，要向社会公开查处情况，接受监督。三是建立举报奖励制度，公开举报电话、举报信箱，鼓励职工和群众积极举报非法生产和存在重大安全隐患的煤矿。
问：《特别规定》如何体现治理煤矿安全生产的非法、违法和违规行为必须用重典的法治思想？有哪些内容？答：《特别规定》构建了预防煤矿生产安全事故的责任体系。最为重要的是，对每一项预防事故的工作，在提出要求的同时，都严密设置了违法违规应受到的经济处罚和行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。通过立法，划定红线在先，有话在先。对触犯煤矿事故预防法律红线的，一定依法办事，严惩不贷，“莫谓言之不预”。
《特别规定》对政府负责煤矿安全监督管理部门、证照颁发部门、煤矿安全监察机构的工作人员，在预防煤矿生产安全事故中因不履行职责、工作失职、监督检查不力等，规定了行政处罚办法。尤其是对政府及有关部门的主要负责人，在预防煤矿生产安全事故工作中，未履行职责、工作不力的，明确了责任追究办法。以上都根据不同情况、不同情节，规定了从警告到降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《特别规定》对煤矿企业负责人因预防煤矿生产安全事故工作不力，规定了行政处分、经济处罚。此外，还规定了吊销矿长资格证和矿长安全资格证以及5年内不能再担任煤矿法定代表人或矿长的处罚；构成违反治安管理行为的，由公安机关依照治安管理的法律、行政法规的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《特别规定》在经济处罚上施以重典。对违法违规煤矿的罚款上限升到200万元，对个人的罚款上限升到15万元。特别是没收违法所得并处以1倍至5倍的罚款，就用在非法煤矿、责令停产整顿而擅自从事生产的煤矿、已关闭而擅自恢复生产的煤矿等三种情况，大大加大了经济处罚的力度。
问：安监总局在落实两个文件中如何解决工作不实的问题？
答：重要的环节之一是抓紧制定配套规章制度。总局和煤监局要围绕《紧急通知》和《特别规定》已经作出原则规定、尚待进一步具体化和细化的问题，制定出台一批部门规章和规范性文件。一是《煤矿重大安全生产隐患和行为的认定标准》，详细阐释《特别规定》列举的15条隐患。二是《煤矿停产整顿有关问题的具体规定》，对停产整顿的程序、内容、停产整顿期间的安全技术保障措施、整顿验收办法、标准等，提出具体要求。三是《煤矿关闭取缔有关问题的具体规定》，进一步明确关闭对象、矿井关闭工作程序、关闭的标准和检查验收办法等。四是进一步界定企业、地方政府及其安全监管部门、煤矿安全监管机构在职工培训工作中的责任，建立健全监督检查制度。五是煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的具体要求。六是《煤矿安全生产事故隐患举报奖励细则》，对举报电话和电子信箱的设置、举报案件的核查以及奖励办法等，作出具体规定。
根据《特别规定》第二十七条，省级政府可以制定具体实施办法。各省级安全监管部门和煤监机构要积极提出意见和建议，也可以从实际出发，就两个文件所涉及的相关事项制定具体办法。问：据说目前全国逾期未提出申领安全生产许可证的有5290个煤矿，经审查不合格的煤矿有2000多个，这7000多个煤矿怎么办？
答：目前逾期未提出安全生产许可证办证申请、申请未被受理或受理后经审核不予颁证的煤矿有7000多个。这些煤矿必须立即停止煤炭生产，认真进行整改。我们已经在《人民日报》、总局政府网站和《中国煤炭报》上公布了首批停产整顿的1324个、第二批4809个矿井名单，第三批1526个矿井名单也已确定。下一步要检查督促7000多个煤矿落实停产整顿措施。各省（自治区、直辖市）要拿出后4个月的停产整顿、分批实施的方案，并在地方主要报纸上公告。对列入整顿名单的煤矿，要依据其安全生产状况和整顿工作难易程度，分批规定整顿期限。有关地方人民政府要向停产整顿煤矿派出监督员，坚决防止明停暗开，日停夜开，假整顿真生产。鼓励有条件的煤矿早整顿、早达标，及时恢复正常生产。所有不合格的煤矿，包括这7000多个煤矿，只能给予一次停产整顿的机会，到今年年底，达不到安全生产许可证颁证标准的，一律依法予以关闭。安监总局和煤监局要逐月督促检查。问：贯彻两个文件，推进停产整顿、关闭矿井工作中应当注意些什么？答：首先是要紧紧依靠地方政府，调动各部门积极性，形成联合执法、齐抓共管的合力。地方党委、政府的决心意志和统一领导，是搞好煤矿安全工作的关键。国土资源、发展和改革、煤炭行业管理、工商管理与公检法、纪检监察等部门的配合，是开展煤矿安全执法的必要条件。省（自治区、直辖市）安全监管部门和煤矿安全监察机构要把国务院文件精神以及下一步工作打算，及时向地方党委和政府汇报，作出安排部署。要主动与相关部门通气，共同作好执法工作。
第二要坚持依法行政，把工作抓实、抓细。所有的执法行为，都要有法律依据，都要按法律规定和法律程序办事。作好政策宣传和引导工作，取得全社会的支持。引导矿主遵守国家法律法规，依法表达诉求，不激化矛盾，防止被境内外一些别有用心的人利用。加强调查研究，及时发现新情况，解决新问题。可学习借鉴广东的做法，研究制定在整顿关闭中解决新问题的有关政策措施，维护从业人员的合法权益。
问：如何实现全国人大常委会提出的两个阶段性目标？
答：全国人大常委会在执法检查报告中提出了两个阶段性目标，即力争用两年左右的时间，使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降；争取用三年左右的时间，解决小煤矿问题。目前在煤矿安全工作方面，党和国家的要求已经很明确，主要政策和法律法规手段已经具备，关键是贯彻落实，在抓落实上狠下功夫。
两个重要文件是治理“工作不实、执法不严”痼疾的两剂良药，是强化煤矿安全监管监察执法的两把利剑。今年后4个月的工作要以贯彻落实国务院两个重要文件为主线，以煤矿安全为重点，突出瓦斯治理和整顿关闭这个重中之重，集中精力打好两场攻坚战。当前主要抓好六项工作：学习宣传两个文件，在安监系统、煤矿企业和全社会统一认识，形成舆论声势；抓紧制定六个配套规章制度或规范性文件；部署督促煤矿企业检查处理隐患；检查督促各地落实7000多个煤矿的整顿关闭；推动地方政府建立健全联合执法机制；继续落实煤矿瓦斯治理措施，注意解决新问题。此外，落实全国人大常委会执法检查要求和建议，还要抓好两方面的工作。一方面是继续边查边改，要作好内部整改的五件事；第二方面是加强与相关部门的协调配合，推进已报国务院同意的七项建立安全生产长效机制、治本之策的工作进展。
尽管工作困难很大，任务很重，全国人大常委会提出的煤矿安全两个阶段性目标也比较高，但我们有信心，有决心，以开拓创新、求真务实的作风，抓真实干，狠抓落实，努力保证目标的实现。
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