科学制定指标 落实安全生产规划 实现安全状况好转
国家安监总局负责人就贯彻落实《"十一五"规划纲要》答记者问
刚刚闭幕的十届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出，按照全面建设小康社会的总体要求，"十一五"时期安全生产工作要坚持"安全第一、预防为主、综合治理"，落实安全生产责任制，努力实现安全生产状况进一步好转。同时首次将"单位国内生产总值生产安全事故死亡率"和"工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率"两个综合反映安全生产状况的规划指标纳入《纲要》。国家统计局在《2005年国民经济和社会发展统计公报》中，也首次将上述两个综合指标和"道路交通万车死亡率"和"煤矿百万吨死亡率"两个专项指标纳入国家统计指标体系。这充分体现了党和政府对安全生产工作的高度重视，从科学制定安全生产规划目标、建立完善安全生产指标考核体系入手，突出解决好关系人民群众切身利益的安全生产问题的决心。
如何看待和理解国家建立安全生产控制指标体系，制定安全生产规划目标？国家安全生产监督管理总局一位负责人就此回答了记者的提问。
问：为什么要建立安全生产控制指标体系和制定安全生产规划目标？
答：安全生产关系人民群众根本利益，关系改革开放、经济发展和社会稳定的大局，是经济发展和社会进步的前提和保障。"十五"时期，党和政府采取了一系列重大措施加强安全生产工作。经过各方面的共同努力，安全生产状况总体稳定、趋于好转。2005年全国各类伤亡事故起数和死亡人数分别比上年下降10.7%和7.1%；工矿商贸企业发生事故起数和死亡人数分别下降10.6%和3.8%，其中，煤矿事故起数下降9.2%，死亡率减少1.5%，煤炭生产百万吨死亡率2.811，减少0.270；交通运输等行业领域安全工作成效明显，除渔业船舶外，道路、水上和铁路交通、民航等事故都有较大幅度的下降；多数地区安全生产状况相对稳定，全国有29个省区市和新疆生产建设兵团事故死亡人数在控制指标以内。但安全生产形势依然严峻。一是事故总量大。2005年全国共发生各类事故717938起，死亡127089人。二是特大事故多。2001-2005年，全国平均每年发生一次死亡30人以上特别重大事故15起、一次死亡10-29人特大事故117起。2005年全国共发生一次死亡10人以上的事故去年是134起，起数比上年增加了3起，死亡人数增加了17%。其中煤矿58起，增加了34.9%，死亡人数上升66.6%。特别是发生了4起百人以上的矿难。三是职业危害严重。粉尘、毒物和噪声等职业危害尚未得到有效控制，农民工目前成为职业危害的主要受害群体。
十届全国人大四次会议通过的《纲要》提出"十一五"安全生产奋斗目标是"安全生产状况进一步好转"。今后五到十年，是我国经济结构调整和经济增长方式转变的重要时期。实现安全生产奋斗目标，必须科学制定安全生产规划指标，落实安全生产责任，采取行之有效的措施，有效遏制事故总量大、重特大事故多发的势头。
目前，美国、日本等工业发达国家均制定了职业安全健康计划和指标，并明确可考核的量化指标，如美国职业安全健康局（OSHA）制定的2003年-2008年职业安全健康战略计划，确定工作场所的死亡率减少15%，工伤和职业病发生率减少20%。日本2003年2007年的工业事故预防计划是：继续保持工伤死亡人数下降趋势，年度因工死亡人数低于1500人，五年内事故起数降低20%。
我国从2004年起开始建立以控制事故死亡人数为重点的全国安全生产控制指标体系，部分地区将控制指标完成情况纳入领导干部考核内容，实施两年来，得到了地方政府和各有关部门的大力支持和肯定。
国内外实践证明，建立安全生产控制指标体系，制定安全生产规划目标，对指导安全生产工作，促进生产安全事故伤害率的持续降低是行之有效和必要的。
问：建立安全生产控制指标体系和制定安全生产规划目标，对落实安全生产责任制有哪些作用？
答：安全责任是安全生产的灵魂。长期以来，由于缺乏刚性、量化的安全生产规划指标，安全生产责任的考核一直缺乏操作性，使安全生产责任的落实多停留在定性衡量和形式考核的层面上。一些地方在推动经济和社会发展过程中，往往存在重经济、轻安全的倾向，在地方经济社会发展规划和企业总体发展战略中，存在着片面追求经济增长指标，忽视安全发展的现象。因此，要强化行政首长负责制和企业法定代表人负责制，只有主要领导人亲自抓、负总责，才能做到"为官一任，保一方平安"。做好安全生产工作是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，要有高度的责任感和责任心。各级地方政府只有深刻领会和落实安全生产责任，才能以科学发展观为指导，树立正确的政绩观；才能真正结合本地区实际认真贯彻"安全第一、预防为主、综合治理"方针，切实建立和层层落实安全生产责任制，在地区发展规划中体现安全工作的"三同时"。同时坚持企业是安全生产的责任主体，企业法定代表人要切实履行企业安全生产第一责任人的职责，要把安全生产的责任落实到每个环节、每个岗位、每个人，才能从根本上提升企业本质安全水平，杜绝少数企业单纯追逐利润，忽视安全，不要安全，无视从业人员生命健康，甚至无视政府监管，无视国法的现象。
建立安全生产考核指标体系是促进各级政府和企业切实落实安全生产责任的需要。经济和社会发展指标一般有两大类：一类是增长性指标，越多越好，越高越好，如经济增长速度、利润、GDP等。一类是控制性指标，越低越好，越小越好，不要突破控制，如人口增长率、案件发生率等。安全生产控制指标属于后者。要切实建立和落实安全生产责任制，就要科学制定安全生产规划目标，建立健全安全生产考核指标体系，将安全生产纳入各级政府政绩考核和企业业绩考核的重要内容，通过层层分解和落实省、市、县、乡政府和企业安全生产的政绩、业绩考核指标，推动各级党委、政府领导高度重视安全生产工作，加强对安全生产工作的领导，形成有效的制约机制。摈弃一些地方领导为保护局部经济利益，对存在重大隐患的企业"睁一只眼，闭一只眼"，工作不扎实，措施不到位，一些企业主体责任不落实，安全生产基础工作薄弱，管理混乱的现象和行为。
问：安全生产"十一五"控制指标的具体含义是什么？"十一五"末将分别达到怎样的水平？
答：按照《纲要》提出的安全生产规划指标，国家安全监管总局编制的《安全生产"十一五"规划》（以下简称《规划》），紧紧围绕国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》（以下简称《决定》）提出的"到2010年，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转，亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等指标达到或接近世界中等发达国家水平"的奋斗目标。根据近几年对国内和国外安全生产统计指标和统计数据的研究、整理和分析，提出了"亿元国内生产总值（GDP）死亡率"和"工矿商贸就业人员十万人死亡率"两个反映安全生产总体状况的综合指标，提出了"道路交通万车死亡率"和"煤矿百万吨死亡率"两个反映高危险性行业或领域安全生产状况的专项指标，并以此为基础，进一步建立健全安全生产指标考核体系，有效推进安全生产责任的落实。
亿元国内生产总值生产安全事故死亡率（以下简称：亿元GDP死亡率）是各类生产安全事故死亡人数与国内生产总值的比率。表示一定时期内，每生产亿元国内生产总值，因各类生产安全事故造成的死亡人数。亿元GDP死亡率是综合反映和评价一个国家或地区安全生产状况和水平的指标。由于不同国家或地区经济发展水平不一，经济结构不尽相同，就业人员数量差别很大，因此使用"事故起数"、"死亡人数"、"直接经济损失"等绝对指标进行事故统计分析时，往往有一定局限性，容易形成经济越发达、人口越多的地区，事故亦多、安全状况亦差的表象。采用亿元GDP死亡率，可以综合地反映和评价不同地区在经济发展过程中与其密切相关联的安全生产状况。
考虑到"十一五"期间是我国经济快速发展时期，也是贯彻落实国务院《决定》、实现奋斗目标的关键时期，为此，将"亿元GDP死亡率"作为首选安全生产规划指标。同时，近年来我国已有河南等部分省份尝试使用"亿元GDP死亡率"，作为衡量与考核各级政府、各个区域安全生产状况与工作的指标，有效推动了各级地方政府重视安全生产，取得了积极的效果。
我国2005年亿元GDP死亡率为0.70，考虑到"十一五"时期，随着国家不断强化安全生产监管，加大安全生产投入，以及我国工业化水平不断提高等因素，规划2010年亿元GDP死亡率比2005年下降35％达到0.45，作为2010年的规划目标是合理的，通过努力也是可以达到的。
工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率（以下简称：十万人死亡率）是工矿商贸企业生产安全事故死亡人数与工矿商贸企业就业人员的比率。表示工矿商贸企业每十万就业人员中因生产安全事故造成死亡的人数。十万人死亡率是综合反映我国高危险性的行业和领域安全生产状况的指标。我国工矿商贸领域涉及行业众多，产值在国内生产总值中占有较大的比重，平均每年生产安全事故造成死亡约1.6万人，在我国各类生产安全事故死亡总人数中居第二位。同时，我国目前仍处在社会主义初级阶段，生产力发展水平不均衡，工矿商贸领域还有一部分行业技术装备落后，各行业的危险程度、从业人数相差也很大，使用"死亡人数"、"直接经济损失"等绝对指标，通常在进行工矿商贸领域不同行业间安全生产状况的统计分析对比时尚不够科学、全面。
目前国际上比较普遍采用十万人死亡率指标来反映和评价本国职业安全状况；国际劳工组织也大力推荐使用十万人死亡率指标，以便不需作任何换算即可进行不同国家和地区之间职业安全健康状况的比较。为此，将十万人死亡率界定为"工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率"。按照目前国外工矿企业十万人死亡率的统计口径测算，我国2005年工矿企业十万人死亡率为10左右。但是由于按照现行的统计制度，对于"工矿企业十万人死亡率指标"所涉及的"工矿企业就业人员数量"，目前尚无成熟的统计渠道与可靠的统计数据基础。因此，考虑到统计数据来源的可靠性和规划指标的可操作性，选用"工矿商贸从业人员十万人死亡率"作为规划指标。2005年"工矿商贸从业人员十万人死亡率"为3.85，规划到2010年下降25%以上，达到2.8。
道路交通万车死亡率是道路交通事故死亡人数与机动车数量的比率。表示每1万辆机动车中因道路交通事故造成死亡的人数。道路交通万车死亡率是专门反映我国道路交通安全状况的指标。由于在我国各类事故中，道路交通事故总量大、死亡人数最多。从1996年-2005年，道路交通事故平均每年发生50多万起，死亡9万多人，分别占各类事故起数和死亡人数的71％、76%。为此，我们选取"道路交通万车死亡率"作为高危险性的行业安全规划指标。
目前，国外在进行道路交通事故统计时，绝大多数国家采用"道路交通万车死亡率"作为全面衡量道路交通安全状况的重要指标。我国多年来也一直采用"道路交通万车死亡率"作为衡量道路交通安全状况的综合指标。为此，规划2010年道路交通万车死亡率比2005年下降40%，由2005年的7.60下降到4.54。
煤矿百万吨死亡率是煤矿事故死亡人数与原煤产量的比率。表示煤矿每生产100万吨原煤因生产安全事故造成的死亡人数。煤矿百万吨死亡率是反映我国安全生产问题最突出的煤矿安全生产水平的指标。选取煤矿百万吨死亡率作为高危险性行业规划指标主要理由：一是在工矿商贸企业事故中，煤矿事故死亡人数最多，特大事故突出。近十年来，在一次死亡30人以上特别重大事故中，煤矿占58％；在一次死亡10-29人特大事故中，煤矿占36％。二是不同地区的煤炭产量不相同，采用绝对死亡人数等指标反映该地区煤矿安全生产状况不便于与其他地区进行对比。采用"煤矿百万吨死亡率"可以更合理、综合地反映煤矿安全生产状况，也是当前世界主要产煤国家的通行做法。规划到2010年煤矿百万吨死亡率要比2005年下降25%以上，由2005年的2.81下降到2.11。
问：如何评价安全生产规划指标的科学性、操作性、适用性和可考核性？
答：安全生产规划指标科学性和可操作性的重要体现是，所需的统计数据均有稳定的统计渠道和可靠的数据来源。"各类生产安全事故死亡人数"、"工矿商贸企业事故死亡人数"、"煤矿事故死亡人数"和"道路交通事故死亡人数"等统计数据，均可按照现行的安全生产统计制度，从各级政府安全监管部门的统计汇总数据中采集。"国内生产总值"、"第二、三产业从业人员数量"、"煤矿原煤产量"和"机动车保有数量"等统计数据，均可以通过各级政府统计部门的公告、安全监管部门的统计汇总数据中采集。因此，上述规划指标科学性、操作性。
安全生产规划指标对于各地区具有普遍的适用性和可考核性。规划指标无论对于国家、省、市、县各级政府，都可采用，具有较强的适用性。按照《决定》关于"建立全国和分省（区、市）的控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和考核"和《纲要》关于"建立完善安全生产考核指标体系"的要求，上述规划指标也可以作为各地区、各行业或领域安全生产工作和领导干部的政绩考核指标，监督、约束和评价相应的安全生产工作。
安全生产规划的多个指标相辅相成，能够全面反映安全与发展的关系。亿元GDP死亡率是反映一个国家或地区在经济发展过程中的安全程度，是从广义上反映在经济发展过程中安全生产的状况，其指标水平与经济发展密切相关。十万人死亡率是直接反映工矿商贸就业人员在生产经营活动过程中的安全程度，其指标水平直接与安全生产状况密切相关。道路交通万车死亡率是专门反映我国事故总量最大、死亡人数最多的道路交通安全状况的指标。煤矿百万吨死亡率是反映我国安全生产问题最突出的煤矿安全生产状况的指标。上述指标共同使用，具有相辅相成的效果，能够全面综合地反映和评价一个地区的安全生产程度及其是否体现了安全发展。如，对于经济较发达地区，其亿元GDP死亡率指标往往较低，但如果同时十万人死亡率较高，则说明其在经济快速发展的同时未能实现安全发展。对于经济欠发达地区来说，其亿元GDP死亡率指标往往较高，但如果同时十万人死亡率较低，则可说明其安全状况不错但经济发展较慢。
安全生产规划指标是对现行安全生产控制考核指标的补充与完善和提升。2004年国务院安全生产委员会实行以控制事故死亡人数为重点的全国安全生产控制指标考核以来，落实情况总体较好。通过将安全生产控制指标分解到各省，逐级落实，绝大多数地区、行业和领域事故死亡人数有所下降，基本控制在指标以内。两年来，这项工作得到了地方政府和各有关部门的认可，有力地促进了各级安全生产责任制的落实；特别是引起了各省、自治区、直辖市党委、政府领导的高度重视，加强了对安全工作的领导，形成了有效的制约机制。但与此同时，也有部分地区、特别是经济发达地区反映，使用现行的控制指标（各类事故的绝对死亡人数），往往形成经济发达地区死亡人数多、安全状况差的印象。因此，使用亿元GDP死亡率、工矿商贸就业人员十万人死亡率等规划指标作为现行安全生产控制指标的补充与完善，可更合理、科学地评价一个地区、行业的安全生产状况。
党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出"坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展"的安全发展指导原则。安全生产规划指标，是落实安全发展指导原则的具体体现，是落实《纲要》的需要，我们相信，通过实施安全生产规划指标及控制指标体系，将进一步引导各级领导干部树立正确的政绩观，进一步落实安全生产责任制，促进安全生产状况稳定好转。
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