论国际公共安全评价体系中理论与应用前景

　　摘　要 :在典型的国际公共安全评估框架中, 存在能力和脆弱性评价2个构面。2者的评价指标关系互相补充,分别承担识别易致风险因素和衡量对抗危机弹力的评价任务。基于能力与脆弱性评价取向的国际公 共安全评价模式, 在评价目标、评估水平、评价指标与模型、统计数据源的设计上, 同一般模式有所区别。根据能力与脆弱性评价理论模式, 建立中国区域安全评价模型, 显示了该理论的应用技术价值。

　　关键词 :公共安全; 社会风险评价; 评估框架; 能力; 脆弱性

　　为减少公共风险, 揭示需要支援和干预的社会安全领域,促进社会资源有效分配, 督促决策者履行承诺, 在多元社会背景下, 国际社会发展出了多种基于能力与脆弱性视角的公共安全评估框架, 带来了公共安全评估思维和模式的新转变,也引发了公共安全评估方法与评价工具的突破性进展。学习研究此类评价技术框架,为国内公共安全评估或社会安全援助项目培训服务, 在公共安全问题较为严峻的中国极有价值。

1 国内外社会风险现状与公共安全评估活动

　　1.1 社会风险现状

 　　现实世界各类脆弱性与能力因素切实存在, 并深刻标识着社会公共安全图景。一方面, 人类安全问题无法回避。无计划城市化、高风险地区人口聚集、区域性发展不足、环境退化、民族冲突、气候异常、稀缺资源竞争、传染病等, 正成为各类公共安全突发事件的诱因。由于区域战争、民族矛盾、社会冲突和经济贫困的恶劣影响,2003年联合国高级难民署(United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR)工作对象人口① 有1708.41万, 人口总数虽然比1993年有所缩小, 但难民境遇平均持续时间却由 9 年增长到17年[1]。2004 年印度洋海啸使 5 个国家遭遇灾难, 10 多万人致死。全球每年新增疟疾病例超过 5 亿例, 最严重的非洲南撒哈拉沙漠地区每天死于疟疾 3 000 多人[2]。根据国际艾滋病规划署( JointUnited NationsProgramme on HIV/AIDS,UNAIDS) 的统计和预测,HIV/AIDS 感染者每天新增 14 000 例, 其中 50%是 15~ 岁的青少年; 2003年底全球 HIV/AIDS 人口约为 3 460~4 230 万, 10年内这个数值将增加 9 倍多[3-4]。另一方面, 人类社会抵抗公共危机的弹力不足。由于全球经济发展不平衡, 造成了约 16 亿贫困人口②, 这部分人口最易沦为社会危机的受害者。世界性的政府管理失效和行政能力低下, 使许多长期风险暴露人口得不到有效救助。市场失灵使部分区域和人口与粮食、药品等应急资源发生隔离, 造成了巨大的社会风险。

　　中国因为地理水文、社会人口和体制变迁等多重因素的影响, 公共安全问题尤为严峻。国际减灾战略机构( International Strategyfor Disaster Reduc-tion,ISDR) 利用 EM- DAT 全球自然灾害数据库( Eme-rgency Disasters Data Base) 对 1994—2003 年间全球自然灾害③进行统计, 结果表明, 中国每年的自然灾害总受灾人数、总死亡人数、总经济损失和每百万人受灾人数分别居世界第1位, 属于高风险国家[6]。据统计, 1999 年至 2002 年, 中国公共安全事故总量年增长 6.28%。HIV/AIDS 感染人口在总量上已经成为亚洲第 2 位国家, 并以 30%~ 的年40%增长速度在迅速增加[7]。而根据世界银行统计数据,2001 年中国的人类发展指数( Human DevelopmentIndex, HDI) 仅为 0.721, 排名世界第 104 位[8]。世界 性的经验已经说明, 在社会公共安全事件面前, 穷 困和发展不足人口抵抗能力最为缺乏。作为发展中 国家, 中国的社会公共安全问题治理难度很大。

 　　1.2 公共安全评估活动

　　面对着严峻的人口与社会风险问题, 联合国、国际 NGO、外国政府以及国外一些研究机构, 基于监测、描述和解释国际社会公共安全的需要, 在研究和实践中设计了一系列公共安全评估框架①。包括联合国开发计划署 ( United Nations Development Programme, UNDP) 的自然灾害风险指数( Disaster Risk Index, DRI) 、世界银行( World Bank, WB) 的风 险热区图 ( Hot Spots) 、泛美开发银行 ( the Inter American Development Bank, IADB) 与哥伦比亚大 学( Universidad Nacional de Colombia) 联合发展的灾害风险与管理指标 ( Indicators of Disaster Risk and Risk Management, DRMI) 、哈佛大学的难民能 力与脆 弱 性 分 析 框 架 ( Capacity & Vulnerability Analysis, CVA) , 还有美国联邦应急管理委员会( Federal Emergency Management Agency, FEMA) 的 持续性业务评价量表( Continuity of Operations Assessment Questionaire /Worksheet, COOP) 、英国政府推行的社区风险注册 ( Community Risk Register, CRR) 等。此外, 欧盟、加拿大、澳大利亚、日本等国 家也发展了一些本土公共安全评估方法和工具。它们有力地促进了人类安全和国际社会的共同发展。中国政府和国内各类研究组织也在不断借鉴和利用国内外公共安全评估框架认识国情社情, 着力制定社会风险应对策略。但在这一进程中, 一些学者发现由于国际评估技术的标准化和本土化不足, 以及国内评估工具发展滞后等原因, 我们在危机的准备、应急、恢复和重建等各阶段还存在不少评价技术适用问题。因此, 对国际公共安全评估框架更深一步的研究分析具有重要的技术价值和现实意义。

 2 国际公共安全评估框架存在能力与脆弱性评价2个构面

　　有学者提出, 发展观的转变必然影响到社会、经济、文化等领域中项目终极目标的确定和具体实施, 相应地, 也必然影响到项目评估标准、方法和主要内容的选择和确定[10]。可见, 发展观是形成国际公共安全评估框架和工具的关键因素。面对由公共安全事件引发的深重社会风险, 国际社会坚持以人为本的视角, 深度关怀人的生命、生活和发展安全,将一系列国际社会的评价社会活动日益归结到脆弱性与能力 2 个基本维度。对各类国际公共安全评价模型的研究也能证明了这一点, 典型国际公共安全评估框架的确存在着能力与脆弱性评价 2 个基本构面。用安德森和伍德罗的话讲, 发展就是一个降低脆弱性、增强能力的过程。人们现有的力量( 即能力) 与弱势( 即脆弱性) 决定危机带给他们的影响以及他们对待危机的方法[9]。可见, 基于能力与脆弱性维度的国际公共安全评价能较好地展现终极评价目标。

　　具体地说, 能力( 也称抗灾能力或危机弹性) 一词描述个人或团体现有的力量, 它与人们的体质与体力资源、社会资源及其信仰与态度均有关系。能力随着时间的推移而形成, 并影响人们应付危机以及复原的能力[9]。联合国减灾战略机构 2004 年也对它作了定义: 抗灾能力指可能受到危害的一个系统、社区或社会, 通过抵御或变革, 从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应能力[9]。国际社会已经形成共识, 突发事件造成的不幸应通过国际社会、本国政府、社会援助网络和受灾群众自身的能力来消除。社会危机既制造了不幸, 也蕴育着良好的发展契机。衡量能力缺陷( 或弹性不足) 的程度并实施干预, 通过能力建设的实现, 可以保证社会机制的健康, 并促进社会发展。

 　　安德森和伍德罗将脆弱性描述为从危机中得以生存或复原的直接需要, 一些长期因素削弱人们应对突发的灾难或持续的紧急情况的能力, 它们使人们更易受到灾难的影响。脆弱性先灾难而存在,使灾难更严峻, 在灾难之后继续存在[10]。联合国减灾战略机构的观点与此接近, 认为脆弱性指由自然、社会、经济和环境因素或活动所决定的, 是一个社区更容易受到危害侵袭的条件[10]。危机受众的脆弱性程度和脆弱性变化直接决定着应对危机投入的数量、质量和结构, 因此许多国际援助项目和干预策略将识别脆弱性作为启动一切工作的基本前提。

　　3 基于能力与脆弱性维度的国际公共安全评估实现步骤

 　　彼德•罗西等归纳评估对象可被描述的绩效或特征的表现维度, 即评估对象的可评价类型, 有对项目的需求、项目的设计、项目的实施、项目的影响或结果, 以及项目的效率( 成本- 收益) 5 种[11]。从国际实践看, 能力与脆弱性评价的技术多用于项目需求、项目的影响或结果性质的评价; 能力与脆弱性评价的逻辑思路常被结合到项目的设计和项目的实施活动中。紧接在评估维度确定工作之后的是评估的程序问题。完成一个项目的评估工作需要遵循一定的分析问题的” 逻辑”和” 程序” , 也就是所谓的评估方法或模式[10]。基于能力与脆弱性视角的公共安全评估应遵循怎样的程序? Jane T. Bertrand 和Manuel Solis 通过对国际艾滋病干预项目评估程序的抽象, 回答了这个问题。他们认为项目评估应包括确定项目目标、评价类型、评价指标、数据源和评估计划5个基本步骤[12]。该结论比较清楚地展现出公共安全评估设计的核心程序元素。

　　3.1 确定评价目标结构

　　公共安全评估框架目标至少应有能力与脆弱性2个维度的直接评价目标, 具体到评价输出, 这2个评价目标必须能够清晰地反映作为导致社会风险的脆弱性和抵抗公共危机的能力在指定地理区域或特定人口存在的程度、变动和持续等状况。以自然灾害评价目标为例, 2004 年, 减少灾害世界大会的参与国家和其他行动者, 决心在今后 10 年( 2005—2015 年) 努力取得” 在生命以及社区和国家的社会、经济和环境资产方面大幅度减少灾害”的预期成果。为了达成这一预期成果, 与会者设计了3个战略目标:( 1) 更有效地将灾害风险因素纳入各级可持续发展政策、规划和方案中, 同时特别强调防灾、减灾、备灾和脆弱性的降低;( 2) 系统地将减少风险办法纳入受灾影响的社区的应急准备、应对和恢复方案的设计和落实活动;( 3) 在各级特别在社区一级发展和加强各种体制、机制和能力[13]。显见, 第 1、2个战略目标着眼于减少脆弱性, 第 3个战略目标着眼于提高抗灾能力。配合这 3 个战略目标的国际公共安全评估, 应该准确及时地评价揭示人的伤亡、财产损失、社会经济混乱或环境退化等危机脆弱性, 应该准确及时地评价社会经济弹性、减少风险措施的配备和效度、对抗危机的经验和知识, 或者社会参与支持的范围等抵抗危机的能力。

　　3.2 分析评估实施水平

　　根据 Jane T. Bertrand 和 Manuel Solis 的观点,社会公共安全评估一般有人口水平和项目水平 2种。人口级的评价面向给定地理区域的全部人口,项目级的评价聚焦于具有某种特征的人口子群或选定地理区域的确定人群[12]。选择评价实施于人口水平还是项目水平是设计一项评估的重要开端, 关键的决策变量在于评价的目标顾客和干预期望。就能力和脆弱性评价而言, 应根据目标顾客和干预期望区分评价水平, 再依据不同评价水平具体化评价模型。因此不同的评估水平, 输出不同, 最终选择的干预策略也不同。人口水平的减少社会风险努力必须系统地纳入可持续发展、减贫战略和安全教育,而项目水平的减灾努力经常止于家庭支持, 如提供食物、水、药品和房屋等; 也有一些项目提供小规模生产援助, 如提供小额贷款、生产工具、生产项目等来达成干预期望。

　　不同的评估水平, 不仅干预措施各异, 评价的程序也有所不同( 见图 1) 。英国政府基于人口水平评价社会风险的评价程序, 非常强调危机发生背景与危机本身的识别。在定义风险问题的本质、范围和风险管理进程的背景下, 通过社区风险注册( CRR) 确认和描述可能引发紧急事态的各种灾害,判断是否需要成立风险评估小组。在风险评估中依次进行风险的分析和评价, 分析 5 年内灾害的可能性, 评价灾害影响面, 再辨识具有显著风险的威胁和灾害, 最后制定计划和策略减轻这些风险, 并对计划以及其他任何与之相关的能力进行测定。伴随以上评价进程的还有 3 年以上周期的常规风险监测与回顾。从中可见, 基于人口水平的公共安全评估执行程序设计, 更突出通过评估框架实现预警式的脆弱性识别和预备式的抗风险能力维持。

　　但基于项目水平的评估执行程序恰恰与此相反( 见图 2) 。展示了美国国际开发署( United StatesAgency for International Development, USAID) 1970年开发并使用的逻辑框架法 ( Logical Framework Approach, LFA) 。它根据项目评估的目标和不同评估层次的因果关系, 在垂直关系上把评价执行程序分为投入、产出、直接目标和宏观目标 4 个层次。以投入作为项目实施产出的先决条件, 以产出作为项目发展实现直接目标的先决条件, 以达成直接目标作为发展规划的先决条件。并考虑各个阶段的不确定因素, 参考项目效果实现的逻辑关系实行评估。它适用于项目计划、实施和评估的各个阶段, 尤其适用于项目实施后阶段的自我评价、项目成败原因分析、项目可持续评价等[10]。

　　不同评估水平不仅会导致评价程序有所区别,还会影响到统计指标与数据的获取。一般人口水平的评价, 各类历史统计数据资料比较丰富, 可以通过资料析出法获得评价指标与数值, 而项目水平的评价较难达成。

　　3.3 设计评价指标模型
　　从评价类型看, Jane T. Bertrand & Manuel Solis将公共安全评价分为过程评估、结果( 产出和输出)监测、影响评价( 原因和影响) 和成本效益分析[13]。这种分类方法与文献[12]所列观点相近, 但更清晰地标明了评价方向。根据不同的评价类型, 评价指标应有所不同。以影响评价为例: 从公共安全具体评价对象看, 属于脆弱性评价的有国家风险、地区风险暴露、社区或家庭脆弱性、环境灾害性后果评价等; 属于能力评价的有危机准备计划、政府机构危机管理能力、政府财政经济能力、应对危机项目执行的成本效益评价等。坎迪达•马奇提出, 公共安全的能力与脆弱性分析旨在帮助外部机构规划紧急援助, 所采取的方式除了令外部干预能满足有关社群目前的需要外, 又鼓励依靠人民的力量和努力来促进社会与经济的长期发展[9]。即个人、家庭的能力也可以成为评价的关注点。能力与脆弱性评价指标的分布有集中趋势。从评价时点分布看, 基于干预项目的减少脆弱性行动或提高能力效果评价, 基于人口水平的脆弱性变动或能力变动评价, 一般应考虑获取基期、报告期、基期与报告期差距 3 类数值指标。如随机设计先测和后测控制群体, 由此评价去掉无关复杂影响因素后的干预贡献[12]。从评价影响能力与脆弱性的因素看, 有社会、经济、环境和人的活动等多重作用。不可能也无需面面皆到, 而应根据评估的目标和指标统计数据的可赋值性来确定指标。一般能力评价应考虑个人、家庭户和国家的经济能力; 抵抗风险的基础设施; 干预组织的危机治理能力; 抵抗风险的知识程度; 社会共担风险的状况等。一般脆弱性应考虑伤亡人数; 直接经济损失; 事故发生次数和人数; 侵袭和危害面积; 变化频率和速度等。

　　联合国国际经济社会事务部统计处提倡按 5个基本步骤编制评价指标:( 1) 确定主题内容的框架;( 2) 设立统计框架;( 3) 初步选择和定义指标; 4) 编辑统计指标;( 5) 最终选定和计算指标[15]。根据该方法可以较好地避免指标设计的随意性, 保证指标统计数据的可获得。当然, 评价指标除了应具有统计意义外, 同时应具备良好的代表性和高度的灵敏性, 能较好地反映出公共安全警情信号。为防止重复测评, 指标选定还必须坚持单向性原则, 选择单一的输入性指标或输出性指标。

　　3.4 确定统计数据源

　　数据源的确定, 首先, 必须保证数据的可获得性; 其次, 获取和分析的途径必须规范, 以保证数据的清洁; 再次, 数据的选定亦必须遵循一定的标准,以保证数据的统一性和准确性。如灾害流行病研究中心( Center for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED) 维护的全球性的自然灾害数据库 EM- DAT 数据库) 规定数据入库必须满足 4 个条件之一:( 1) 10 人以上报告死亡;( 2) 100 人被报告受侵袭;( 3) 向国际要求援助;( 4) 宣布进入紧急事件状态。通过这一标准, CRED 的数据库一直维持在更新水平[16]。从指标数据来源看, 可以是监测数据, 也可以是调查数据。具体能力和脆弱性评价数据可来自反映生命与健康的阀值, 组织的发展目标与任务指标值, 人群的知识、行为、态度和活动; 体制、组织和机制的配备运行, 减灾防害设施的健全情况, 意识、知识和技术的教育状况, 对危机受众的实际保护状况等。

　　3.5 设计评估计划

 评估计划是以上 4 者在方案层面的联通, 视评估的资源、人员和时间安排而定。具体的实现与一般公共安全评价模式区别不大, 因此不另行详述。

4 几组典型的国际公共安全评估框架和工具

 　　基于能力与脆弱性视角的国际公共安全评估框架, 可归纳为 3 大类,( 1) 单纯评估脆弱性的框架,如 CRR、DRI 等;( 2) 单纯评估能力的框架, 如 COOP等;( 3) 综合评估能力与脆弱性 2 方面的框架, 如CVA、DRMI 等。

　　4.1 单纯的能力评价———以美国的COOP机构评价量表为例[17]

 　　COOP 评价量表全称为美国联邦应急管理委员会国家安全协调部业务持续性评价量表/工作表。在 COOP 评价体系内, COOP 计划及与之相配套的考核、训练和演练项目, 是美国政府部门和派出机构用于维持应急能力的基本工具。

 　　( 1) 评价目标。这是美国政府的一般性政策, 通过安排综合有效的 COOP 项目, 确保任何情况下各基本联邦职能发挥的连贯性。FEMA 通过评价, 对各级的突发事件应急准备能力提出要求。FEMA 将COOP 作为美联邦政府执行机构应对所有领域潜在突发事件的一项基线准备能力, 使政府部门在任何正常运行中断的突发事态或境况下, 能够保证基本职能的发挥与绩效。

 　　( 2) 评估水平和程序。COOP 计划评价对象为特定地理区域和人口子群, 评价范围为所有美联邦执行机构的 COOP 能力因素, 属于项目水平的公共安全能力评估。执行中, 成立专项评估小组, 评价量表的填写由专项评估员负责, 作为评价对象的政府部门提供参与人员。COOP 能力评价设置” 不适用、未达到标准、达到标准、超过标准、最佳实践” 种5等级。一方面, 政府机构可根据评估结果, 确定各自在应对各类突发事件中的地位或能力; 另一方面,评估结果为强化各联邦政府执行机构的 COOP 项目提供了有用的反馈信息。

　　 ( 3) 评价指标和数据源。FEMA/DHS 的 COOP评估计划内容, 根据美国的各类总统命令、议会决议和政府文件确定。COOP 量表所列因素, 规定了确保政府机构在大范围的潜在突发事件中的各种基本职能和可持续能力。共有 12 张分量表, 评价范围依次为: COOP 计划与程序, 基本职能确定, 授权, 承继规则, 共用通信, 重要记录和数据库, 人力资本, 测试、训练和演习, 控制和指示的传递, 业务补充, 常年策略和程序管理。该项评价的数据源来自调查数据, 经过对各联邦机构的测试量表汇总统计后取得。具体评价方案见文献[16]。

　　4.2 单纯脆弱性评价———以UNDP 的自然灾害风险指数( DRI) 为例[18-19]

 　　( 1) 评价目标。UNDP 开发了一套框架, 用于评估各个国家的自然灾害暴露、脆弱性和风险。它也给可能成为导致灾害根本原因的发展活动提供脆弱标识。

 　　( 2) 评估水平和程序。从 2003 年 UNDP 使用DRI 指数, 评价全球 2 000 多个国家和地区 1980—2000 年间的自然灾害风险情况可见, DRI 是基于人口水平的。因为 UNDP 的统计数据来自 CRED长期维护的 EM- DAT 数据库, 因此, DRI 评价有条件成为长期性和经常性的工作。事实是国际红十字会等机构的年度报告中也以 DRI 作为评价分析工具。DRI 结合衡量经济、健康和教育的人类发展指数( HDI) 等, 可以较清晰地展现具体 DRI 水平发生的一些条件和后果。

 　　( 3) 评价指标和数据源。DRI 抽取最具破坏性或称代表性的 4 种主要灾害——水灾、台风、地震和旱灾的数据进行统计。共有 4 个子指标: 年均灾害次数、年均灾害绝对死亡人数、年均暴露于选定灾害人口数、年均每 100 万人死亡人数。DRI 使用CRED 的 EM- DAT 数据库, 如前所述, 该数据库有统一的入库数据标准。

　　4.3 能力与脆弱性综合评价———以IADB 的多灾害风险综合指数( DRMI) 为例[20]

 ( 1) 评价目标。泛美开发银行(IADB)和哥伦比亚大学为拉丁美洲和加勒比海的一些国家开发了一套灾害风险与风险管理综合指数( DRMI) 。该指数旨在评估各国在自然灾害事件中的主要脆弱性因素, 及其风险管理政策和工具绩效。目的在于通过一个透明、稳固、有代表性、可回应、国家间可比较的和易理解的指标系统, 促使管理者面对减少和管理区域自然灾害风险挑战时, 能获得适当必需的数据和方法。

　　 ( 2) 评估水平和程序。这套指标方法基于人口水平。首先在美洲测试使用, 包括 3 个阶段: 一是开发有关灾害风险管理指标的概念框架; 二是设计指标模型和数据/信息收集方法; 三是在被选定国测试指标方法。在指数推广中, 该项目将有一个区域性的技术小组, 同政策制定者和专家一起评估评价方法, 并推广最后结果。该指数的具体评价程序有待公布。

　　( 3) 评价指标和数据源。这是一个综合指标系统, 分 4 组指标, 一是灾难赤字指标( the DisasterIndex, DDI) : 用于评估遭遇灾难事件的国家在宏观经济和财政层面的国家风险。二是地方灾难指标( the Local Disaster Index, LDI) : 用于确定社会和环境的风险。包括死亡人数( LDIK) 、受感染人数( LDIA) 、市政当局损失( LDIL) 3 个子指标, 指标间为简单平均数关系。三是脆弱流行指标( the Prevalent Vulnerability Index, PVI) : 由一系列总体刻画脆弱性流行条件, 反映地域风险暴露、社会经济脆弱和社会弹力缺失的指标构成。包括暴露与感受性( Exposure and Susceptibility, ES) 、社会经济脆弱( Socioeconomic Fragility, SF) 、弹 性 缺 失( Lack of Resilience, LR) 3 个子指标, 指标间为简单平均数关系。四是风险管理指标( the Risk Management,RMI) : 提出一组与国家风险管理绩效相关的指标,测度国内有关减少脆弱性和损失, 进行危机准备和有效恢复的组织建设、能力发展和机构行动等; 包括 风 险 识 别( Risk Identification, RI) 、风 险 减 少( Risk Reduction, RR) 、灾害管理( Disaster Manage-ment, DM) 、政府管理和财政保护( Governance andFinancial Protection, FP) 4 个子指标, 指标间为简单平均数关系。从指标内容可以看出该指标系统第1、4 组做的是能力评价; 第 2、3 组则是脆弱性评价。数据源既有调查也有监测数据, 主要基于监测数据, 特别是对区域和地方低水平事件的监测统计。

5 国际公共安全评价体系在中国的应用前景

　　随着” 科学发展观”和” 和谐社会”观念在政策层的渗透, 我国的公共安全研究和实践逐渐成了社会热点。有关区域与城市预警机制的研究与设计、国家或城市应急预案与应急管理机制的建设, 业已成为政府行政活动的重要内容。国内现有公共安全评价活动, 人口级的有自然灾害、流行疾病、交通事故、环境损失、安全生产、儿童营养监测等, 项目级的有艾滋病干预、煤矿安全生产整改、消防火灾审核、食品毒物控制、生殖健康促进评估等。其中, 一部分评价方法与指标已经实现国际对接, 具有很好的公信力; 另一部分评价方法和体系尚处于发育阶段, 效果有待检测。无论如何, 各工作领域公共安全评价的实施和反馈, 已经为促进社会风险识别、强化政府责任承担、保障社会的稳定和发展, 做出了重要贡献。

　　但是现有的由政府发起设立的公共安全应急管理机制背后, 相当一部分缺乏对应等级风险评价体系的支撑, 更没有政府能力评价指标监控, 导致机制执行效能不高。现有的各种公共安全评价方法与指标, 大都局限于作脆弱性评价, 能力评价缺位严重, 导致危机管理中公众监督政府与政府自主促进能力建设方向不清。同时, 在一些学者的公共安全评价方法研究中, 还存在评估的水平尺度和评估程序模糊, 指标与数据源匹配性差的问题。各种政府部门的公共安全评价体系的建构, 一般基于人口水平, 评价程序较单一, 主要利用官僚科层约束, 由各级定时定点逐级上报汇总统计报表; 在评价维度上, 局限于脆弱性评价, 有关公共危机应对能力或弹性的指标, 仅在卫生、环境等部门的统计中有所体现。可见, 就公共安全评价而言, 现有政府部门的评价指标体系不全、部门间的指标关系不够清晰,评价程序的适用性和灵活性也不够宽。

　　“ 他山之石, 可以攻玉”,基于能力和脆弱性双维度评价的国际公共安全评估框架的发展, 为我们提供了良好的参照物, 可以考虑通过这一框架将已有此类指标综合起来, 反映历年我国国家或区域公共安全水平。由于在国家和地方统计年鉴, 容易获得以上特定项目评价指标值, 因此指标与数据源的问题可以得到解决。但是整合中仍存在 2 个问题:一是指标不完备问题; 二是脆弱性与应对危机能力评价, 本质上只是从公共安全问题的 2 个视角展开考评, 可能存在重复测评, 以及 2 类指标的交叉问题。解决第 1 个问题, 有待于国内有关公共安全评价工作的开拓性进展, 通过一些合理指标的提出和系统评价体系的建构, 及其在应用中与数据源的妥善对接, 指标不完备的现状终将获得改观。第 2 个问题的解决要求转换评价视角, 建议首先以脆弱性评价对公共安全水平进行定位排序, 标识一定人口或项目级人群的风险; 再引入能力评价对脆弱性评价结果进行干预, 以发现对于不同能力准备下, 评价群体风险的变动。这样, 2 个级次的评价都是合理且有意义的。

　　以中国区域公共安全评价为例进行说明①。在进行本项设计中应综合考虑该项目的评估目标、评估水平和数据可得性, 采取从各种已有统计资料中析出评价指标与指标数值的方法。能力与脆弱性成分可视为社会风险的紧密关联元素集, 先进行脆弱性评价设计, 在指标设计上, 脆弱性指标评价选取历史统计资料显示的对中国人口伤亡最大的各种自然灾害与人为事故, 如自然灾害事故( 水灾、台风、旱灾、地震) 、环境污染和破坏事故( 水、大气、固体废物和噪声等污染事故) 、火灾事故、交通事故、工伤事故、刑事犯罪率等。根据风险突出程度采用某种方法分配权重, 并采取一定算法整合, 可获得各区域的脆弱性水平。再然后设计能力指标, 从各区域的经济能力、基础设施、治理能力, 以及社会共担风险状况诸方面进行抗风险弹力评价, 可选取GNP、每千人医生与病床数、污染物处理率( 废水、废气、固体废物处理率) 、每千人保险承保额等。以上统计指标和数值可从《 中国统计年鉴》、《 中国经济统计年鉴》、《 中国区域经济统计年鉴》和《 中国城市统计年鉴》等析出。通过建构中国区域安全指数模型, 我们发现基于能力与脆弱性视角的国际公共安全评价逻辑思路切实可行, 对我国的社会公共安全评价有一定技术参考价值。

参考文献:

[ 1] United Nations High Commissioner for Refugees( UNHCR) .　　Refugees by Numbers( 2004 Edition)[ EB/OL] . ( 2004-09-01) [ 2005-05-17] . http://www.unhcr.ch.

[ 2]世界银行. 世行启动全球战略和强化项目发动对疟疾的新一轮攻击[ EB/OL] . 华盛顿: 世界银行集团.( 2005- 04- 25) [ 2005- 05- 18] . http://www.worldbank.org.cn.

[ 3]World Bank. Youngand at Risk:LivingWith HIV,News&Broadast[ EB/OL] . Washington D. C.: The World Bank Group.( 2005-03-28)[ 2005-05-18] . http://www.worldbank.org.

[ 4] [ 美] 詹姆斯•D•沃尔芬森. 确保安全的 21 世纪[ EB/OL] . 华盛顿: 世界银行集团.( 2004-10-03)[ 2005-05-18] . http: //www.worldbank.org.cn.

[ 5] Amanda Konradi & Martha Schmidt. Reading Between the Lines: Toward an Understanding of Current Social Problems[ M] . California, London Toronto: Mayfied PublishingCompany, 2004:　　 101-107.

[ 6]International Strategy for Disaster Reduction(SDR). Disaster Statistics: Top 25 Countries [EB/OL].( 2005-01-05)[ 2005-06-02]. http://www.unisdr.org/disaster- statistics/top25.htm.

[ 7]联合国艾滋病规划署. 2004年全球艾滋病报告[ R].日内瓦:联合国艾滋病规划署, 2004: 2-15.

[ 8]联合国开发计划署. 2003 年人类发展报告[ R] . 北京: 中国财政经济出版社, 2003: 241- 244.

[ 9]俞华. 不同领域评估思想与方法简介及其对计划生育管理评估的启示[ G] . 天津: 国家计生委计财司, 2002: 16- 31.

[ 10] [ 英] 坎迪达•马奇, 伊内斯•史密斯, 迈阿特伊•穆霍帕德亚. 社会性别分析框架指南[ M] . 社会性别意识资源小组, 译. 北京: 社会科学文献出版社, 2004: 9- 109.

[ 11] World Conference on Disaster Reduction( WCDR) . Hyogo Framework for Action 2005- 2015:Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters[ R] . Hyogo Japan: WCDR,　　 2005: 1- 6.

[ 12] [ 美] 彼德•罗西, 霍华德•弗里曼, 马克•李普希. 项目评估方法与技术[ M] . 邱泽奇, 译. 北京: 华夏出版社, 2002: 16.

[ 13] BERTRAND J T, SOLIS M. Evaluating HIV/AIDS Prevention Project: A Manual for Nongovernmental Organizations[ M]. Carolina:UniversityofNorthCarolinaatChapelHill, 2000:　　 18- 29.

[ 14] Cabinet Office. Preparing for Emergencies[ R] . London: Cabinet Office, 2004 : 36- 37.

[ 15] Statistical Office of United Nations.Handbook on Social Indicators[ M].NewYork: United Nations Publication, 1989:18-19.

[ 16] International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. World Disasters Report 2001 Focus on Recovery[ R] . New York: United Nationspublication, 2002: 166- 173.

[ 17] Federal Emergency Management Agency( FEMA) . FEMA/DHS Office of National Security Coordination Continuity of Operations ( COOP) Assessment Questionnaire/Worksheet[ Z] . Washington D. C. : FEMA, 2004: 1- 14

[ 18] United Nations Development Programmer ( UNDP) . Global Report Reducing Disaster Risk: A Challenge for Development [ EB/OL] .( 2004-08-15)[ 2005- 04- 01]. http://gridca.grid.unep.ch/.

[ 19] United Nations Development Programme( UNDP) . Disaster Risk Index( DRI) Analysis Tool[ EB/OL] .( 2004- 08- 15)[ 2005- 04 - 01] . http://gridca.grid.unep.ch.

[ 20] National University of Colombia- Manizales, Inter- American Development Bank. System of Indicators for Disaster Risk Management: Program for Latin America and the Caribbean Main　　 Technical Report[ EB/OL] .( 2005- 08- 01)[ 2005- 12- 15] . http://idea.unalmzl.edu.co.