国家煤矿安全监察局关于各省级煤矿安全监察机构2009年上半年
安全监察执法工作情况的通报
煤安监监察〔2009〕29号
各省级煤矿安全监察机构：
为进一步加强煤矿安全监察工作，提高执法效率和效能，根据年度工作要点，国家煤矿安监局在8月下旬听取了各省级煤矿安全监察机构上半年安全监察执法工作汇报。现将有关情况通报如下：
一、上半年监察执法主要工作及特点
（一）按计划实施监察，较好地完成了上半年工作任务
今年以来，按照安全监管总局、国家煤矿安监局的工作部署，各省级煤矿安全监察机构认真履行国家监察职能，围绕开展“三项行动”和加强“三项建设”的工作要求，制定科学合理的监察执法计划，并严格按计划监察执法，总体实现了时间过半，完成计划过半。据初步统计，26个单位上半年实际完成总监察工作日67335天，完成率54%；实际完成“三项监察”计划2512矿次，完成率52%，有力促进了全国煤矿安全生产继续保持总体稳定、趋于好转的发展态势。1-6月份，在全国原煤产量达12.69亿吨、同比增长了4.2%的情况下，实现了煤矿事故总量、重大事故、百万吨死亡率“三个大幅度下降”。
（二）进一步规范执法行为，严格依法监察
各单位从标准化、程序化入手，加强了对执法行为和执法文书的规范化管理。江西煤矿安监局探索建立了“集中监察执法十二步骤工作法”，即：制定监察方案、下达监察通知、召开预备会议、现场检查、召开现场会议、召开碰头会议、制作执法文书、召开监察通报会议、移送执法文书、讨论行政处罚、约谈企业接受处理、结案，规范了监察程序，推进了依法监察，增强了执法权威。广西、江苏煤矿安监局分别制定了《监察执法流程图》和《煤矿安全监察执法手册》；内蒙古煤矿安监局所属4个分局全部采用电子执法文书，并将所有文书录入数据库，实施网络化管理，既便于及时掌握月度监察计划的安排和落实情况，也有利于监察人员查阅资料，互相学习借鉴。
（三）建立考核机制，严格监察执法监督
部分单位建立了执法考核机制，完善监察责任体系，加强执法监督，促进了各项监察目标的落实。湖南煤矿安监局坚持以考核促落实，制定了《责任目标考核程序》、《监察执法工作考核办法》，对各分局的监察执法工作实施现场季度抽查考核，考核结果与各分局年度评优评先直接挂钩，每次考核后，都召开省局领导、各分局领导班子成员、室主任参加的情况通报会，通报考核结果，提出下步工作要求。云南煤矿安监局每半年组织召开一次监察业务会，检查指导分局的监察执法工作，对存在的问题进行总结分析，促进监察执法依法开展。河南、甘肃等煤矿安监局也制定了监察执法监督办法，完善了行政执法责任制，加强了对监察执法工作的监督考核。
（四）结合实际，积极学习和探索创新监察执法方式
各单位认真学习推广集中监察、解剖监察、示范监察和异地监察等监察执法方式，并结合实际，积极探索创新监察执法方式，进一步提升了监察执法的效率和效果。山东煤矿安监局总结出了“7步”督查程序、“9W”工作法、“12类”要素监察等一系列监察方式方法。“7步”督查程序，包含听取汇报、查阅资料、现场检查、汇总情况、制作文书、下达指令和反馈情况等，环环相扣，紧密衔接；“9W”工作法，围绕“为什么查、以哪些标准查、怎么查、谁复查”等9个环节开展监察，使执法程序更加明晰；“12类”要素监察指制定12类要素监察表，包含50个要素、200个子要素，形成了全员、全过程、全方位的监察“链条”。吉林煤矿安监局实行预案监察、约谈式监察和宣教式监察。预案监察是在每次监察执法活动前，由监察人员制定监察预案，做出详细安排，保证监察执法工作到位，防止出现盲目监察和随意执法现象；约谈式监察是建立“问题”企业约谈制度，适时约请事故多发、安全生产问题较多煤矿企业的董事长、总经理等高层管理人员进行谈话，帮助查找问题，分析原因，提出建议；宣教式监察是将安全生产法律法规宣传普及与监察执法工作相结合，使每一次执法行动都能成为一次普法活动。
（五）加大学习宣传力度，认真贯彻执行行政处罚自由裁量标准
《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准（试行）》（以下简称《实施标准》）印发后，各单位采取多种形式组织监察员、监管人员和煤矿企业学习贯彻，有的还结合实际制定了实施办法，收到了很好的效果。四川煤矿安监局制定了自由裁量权实施办法，对自由裁量权的实施原则、实施程序、报送备案等进行了进一步规范和明确；还组织专家编写了20多万字的《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准（试行）培训教材》，对1200名相关人员进行了培训，并将《实施标准》翻印6000本，免费发给各产煤市（州）、县（市、区）煤矿安全监管部门和煤矿企业。辽宁煤矿安监局提出自由裁量幅度内遵循“过罚相当”的原则，被辽宁省政府法制办推荐在国务院法制办组织的全国性会议上介绍经验。河北、内蒙古、重庆、宁夏等煤矿安监局结合辖区实际，制定了实施细则和相关规范性文件；山东、新疆等煤矿安监局在《实施标准》下发前，就出台了相关规定，《实施标准》下发后又及时作了修改和补充。
（六）突出工作重点，强化对国有重点煤矿的监察执法
各单位以国有重点煤矿和瓦斯治理工作为重点，以“查大系统、除大隐患、防大事故”为目标，加大“一通三防”、防治水等方面的监察力度。辽宁煤矿安监局重点加强了对阜新矿业集团五龙矿的监察，严格盯防，使该矿冲击地压区域工作面月推进度由100米降至35米，保证了安全生产；在对南票煤业集团的监察中，一次性责令30个采掘头面停产整顿，占该企业采掘头面总数的三分之二；督促铁法、抚顺、沈阳煤业集团强制推行瓦斯浓度0.8%报警、1.3%断电的规定，并对重大隐患整改不力、发生事故的企业主要领导进行约谈。江苏煤矿安监局严格执法，敢于碰硬，对国有重点煤矿超层越界开采行为依法严肃查处，对江苏省连云港市煤炭工业公司白集煤矿越界开采行为一次处罚200万元。
（七）加强对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查，督促落实地方监管主体责任
按照国家煤矿安监局《关于切实加强对地方政府煤矿安全监管工作监督检查的意见》要求，各单位加强了对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查，不断探索监督检查的有效方式和方法，促进地方监管主体责任的落实。黑龙江、福建煤矿安监局等14个单位出台了相关实施办法。湖北煤矿安监局坚持“说清楚”制度，即：凡发生两人以上死亡事故，企业负责人、地方安监部门负责人、县级地方政府分管负责人，都要从事故过程、原因、教训以及防范措施等方面“说清楚”。江西煤矿安监局实施量化考核，把监督检查内容归纳成10个大项，细分成25个小项，进行量化考核，促进地方政府监管主体责任的落实。
（八）依法依规，加强安全生产许可证颁发管理
各单位按照有关法律法规和规范性文件的要求，强化安全生产许可证资料审查和现场核查工作。重庆煤矿安监局实施审查岗位AB角制度、“收件、审查、审批三分离”制度、重点煤矿颁证集体审查制度以及领导带队集中审查制度，加强了对办证资料的审查。江苏、福建等煤矿安监局对所有办证煤矿严格进行现场核查。不少单位还组织开展专项监察，督促企业持续保持颁证条件。云南煤矿安监局制定了《煤矿企业安全生产许可证持证条件专项监察制度》，每年组织对煤矿安全生产许可证持证条件进行专项监察。不少单位建立完善了煤矿企业安全生产许可证综合管理数据库和安全生产许可证行政网上审批系统，提高了办证审查进度和工作效率，受到了基层单位和广大煤矿企业的欢迎。江苏、新疆煤矿安监局和新疆生产建设兵团煤矿安监分局等率先实现了许可证网上申报审批。
（九）严格程序和标准，加强煤矿建设项目安全设施的设计审查和竣工验收工作
各单位不断加强煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作，并结合辖区实际，出台相关规范性文件，开展专项监察等活动，促进了煤矿建设项目安全“三同时”工作的落实。大多数单位对未经核准的煤矿建设项目，不予受理安全设施设计审查；未审批安全设施设计的，不批准开工；未通过安全设施竣工验收的，不予受理安全生产许可证申请。山西煤矿安监局规定，在安全设施设计审批后施工过程中要开展专项监察。福建煤矿安监局建立了联合审查制度、建设项目进度月报制度。云南煤矿安监局编印了《云南省小型煤矿初步设计及安全专篇编制指导意见》，提高了煤矿建设矿井初步设计及安全专篇的编制质量。
二、存在及面临的主要问题
（一）少数单位按计划实施监察的意识尚需提高，监察执法计划的严肃性有待进一步加强
少数单位由于编制执法计划时前瞻性不足、执行中重视不够以及因客观条件发生变化而遇到一些新情况和新问题，未能全面完成执法计划。有的单位全年总监察工作日和全年“三项监察”执法矿次未能实现时间过半、完成计划过半；有的单位执法计划分项完成进度不平衡，虽然实现了计划总量完成过半，但个别分项监察工作日和监察执法矿次完成比例偏低。
（二）部分煤矿建设项目“三同时”工作存在差距
部分国有重点煤矿建设项目存在边建设、边核准、边审批“三边”现象；有的煤矿没有完全按照审查批准的初步设计和安全设施设计进行施工，安全设施设计的变更不及时或没有按规定履行变更手续；部分施工单位安全管理不严格，专职安全管理人员、专业技术人员配备不足，安全培训不到位，设备安装、使用不符合规定，建设资质与施工管理需要不相适应。
（三）部分国有重点煤矿安全监察工作难度加大
少数新进入煤炭开发领域的主业非煤中央企业，存在安全管理层级多、幅度大的问题；有的企业改制后体制机制不顺，安全生产责任不明确，在快速发展过程中安全管理和技术管理跟不上，矿长既要负责管理本地矿，又要负责管理在外地承包经营或开办的煤矿，不能集中精力抓安全生产；部分国有重点煤矿企业存在超能力下达生产任务、超能力组织生产现象，在进入深部开采后，瓦斯、热害、冲击地压等灾害越来越严重，新的安全生产隐患和问题不断出现，也给安全监察工作带来压力。
（四）煤矿企业尚未全面落实申办安全生产许可证的相关规定
有的单位对煤矿安全生产许可证颁发管理相关规定的认识有偏差，没有严格执行《煤矿企业安全生产许可证实施办法》关于“煤矿企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动”的规定，辖区内仍有些煤矿企业没有办理安全生产许可证，未能实现持证合法生产。有的单位对信息化工作重视不够，不能及时进行信息填报和公布相关数据，还未建立从煤矿企业（矿井）、分局到省局的安全生产许可证数据库和网络申报审批综合管理系统。
三、下一步工作要求
（一）深化“三项行动”和“三项建设”，持续抓好煤矿安全监察执法工作
要把监察执法计划的执行与“三项行动”和“三项建设”活动有机地结合起来，将“三项行动”和“三项建设”落实到具体的工作计划中。要突出工作重点，在执行监察执法计划、创新监察方式、加强对地方政府安全监管工作的监督检查、严格煤矿安全准入等方面进一步采取措施，加大工作力度，有效防范、坚决遏制煤矿重特大事故的发生，努力实现“三个下降”的目标任务，促进全国煤矿安全生产形势持续稳定好转。
（二）进一步严格执行监察执法计划，确保执法计划的严肃性
要树立严格执行监察执法计划的意识，保证执法计划的严肃性，在执行过程中要统筹安排、科学组织，做到衔接有序、协调有力，确保全年执法计划和各个分项任务的完成。要严格按照规定程序调整执法计划，而且不得降低总监察工作日数和“三项监察”执法矿次。省局调整计划要报国家煤矿安监局审批（备案），分局调整计划要报省局审批。因工作不力造成执法计划任务未完成的，不能调整。要进一步加强考核，对执法计划完成情况和存在问题及时进行分析，保证完成任务。
（三）强化对国有重点煤矿的监察执法工作，严厉打击非法违法行为，督促煤矿企业认真开展隐患排查治理
在继续加大对国有重点煤矿的监察执法工作力度的同时，要严厉打击各类煤矿的非法违法生产建设行为，监察中一旦发现非法违法行为，要综合运用经济、法律和行政等手段，依法从严处理，该停产整顿的停产整顿，该关闭、取缔的坚决关闭、取缔。要采取多种形式，督促煤矿企业认真落实安全生产主体责任，扎实开展隐患排查治理工作。对煤矿企业隐患排查治理工作情况进行督促检查，发现问题和隐患及时下达整改通知，督促整改落实；要健全重大隐患公告公示、挂牌督办、跟踪治理和逐项整改销号制度，因隐患排查治理工作不力而引发事故的依法严厉查处，坚决防范和遏制重特大事故。
（四）进一步落实对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查职责，不断创新监察方式，提高监察效能
要充分履行好对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查职责，督促落实地方监管责任，并不断探索和完善有效的监督检查工作方式和方法。要采取多种方式，进一步推行集中监察、解剖监察、示范监察、异地监察等一系列行之有效的监察执法方式，通过学习借鉴现有经验和好的做法，进一步提高监察执法效率。要树立监察工作的创新意识，结合辖区煤矿实际，努力创新监察方式，不断总结探索适合辖区实际的工作方式和先进经验，进一步提高监察效能。
（五）严格依法行政，进一步规范监察执法行为
要认真执行《实施标准》，严格规范行政处罚自由裁量权，保证公正执法；在执行过程中遇到的问题要及时向国家煤矿安监局报告，并提出相关的建议；要结合实际，认真研究制定实施细则。要认真开展执法分析，通过分析执法案例，查找监察执法过程中存在的问题和不足，及时纠正不规范的执法行为，不断提高监察执法水平。
（六）进一步规范煤矿安全生产许可管理，严把准入关
要严格煤矿建设项目“三同时”工作，做好安全设施设计审查和竣工验收工作。要加强安全生产许可证颁发管理工作，严格资料审查和现场核查，把好安全生产准入关。要通过安全生产许可工作，督促煤矿企业加强安全管理，加大安全投入，推动新技术、新工艺和新装备的使用，有效提升煤矿企业整体办矿水平。对未申办安全生产许可证的煤矿企业，要抓紧督促其按规定申办，做到持证合法生产。要加强安全生产许可证综合管理数据库维护和管理，按规定定期上报和公告相关信息；2010年底前要在全国范围内建成国家煤矿安监局、省局、分局、煤矿企业（矿井）四级联网的数据库和许可证网上审批系统。要积极推进安全生产许可证数据库和行政审批管理运行数字化、流程标准化、办公网络化、信息公开化工作。
（七）落实视频会议精神，做好国庆期间的煤矿安全监察工作
要认真贯彻落8月31日召开的全国安全生产大检查动员部署视频会议精神，进一步增强责任感和紧迫感，按照《国务院安委会关于开展全国安全生产大检查的通知》要求，突出重点，制定针对性措施，深入细致、扎实有效地组织开展煤矿安全监察执法活动，督促煤矿企业扎实开展隐患排查治理工作，坚决杜绝煤矿重特大事故，为新中国成立六十周年创造一个安全稳定的环境。
国家煤矿安全监察局
二○○九年九月二十二日