《关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》解读

    近日，国务院安委会办公室印发《关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各省级相关单位和国务院安委会有关成员单位贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》等文件精神，推动实施加强基层安全生产网格化监管工作，全面提升基层安全生产监管的精细化、信息化和社会化水平。

一、《指导意见》出台的必要性

    一是破解“最后一公里”安全监管难题的有效手段。当前，现有安全监管的范围有限、力量薄弱的问题较为突出，在监管范畴内，仍然存在着不少盲区和短板。推动安全生产监管体系延伸到最底层，协助打通安全生产监管“最后一公里”问题，必须坚持重心下沉、关口前移，必须提升安全生产监管的精细化、信息化和社会化水平。借助网格化监管的方式，通过发挥网格员的信息员和宣传员的作用，有利于实现对安全生产工作的动态监管和前期处理，进一步延伸安全监管范围。

    二是提高全社会安全生产综合治理能力的重要举措。做好安全生产工作是一项系统工程，离不开社会力量的积极参与。《安全生产“十三五”规划》提出要不断提升安全生产社会共治的能力与水平，完善“党政统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。在这一格局中，群众参与度和社会支持度对安全生产工作的重要性不言而喻。推行网格化监管工作，充分发挥网格员的“纽带”作用，搭建企业和政府监管部门沟通的桥梁，能够进一步利用好社会力量参与安全生产工作，有利于构建全覆盖、齐抓共管的安全生产监管工作氛围，提高全社会安全生产综合治理水平。

    三是提高安全监管效能的有力抓手。安全监管效能的提升离不开强有力的安全监管执法。安全生产监管执法的信息来源既包括执法机关年度安全生产监督检查计划、上级机关交办、下级部门报请、相关部门移送的案件、涉及生产安全事故的执法活动，又包括安全生产的举报和投诉。作为信息员，网格员根据《网格手册》的要求，通过重点面向基层企业、“三小场所”（小商铺、小作坊、小娱乐场所）、家庭户等查看非法生产情况并及时报告，能够为安全监管精准执法提供有效信息，助推安全监管执法效能的提升。

二、《指导意见》的框架结构

    《指导意见》总体框架分为三个部分。

    第一部分主要着眼于认识问题，讲清“为什么做”。从缓解基层监管任务和监管力量不匹配、协助打通安全生产监管“最后一公里”，提升全社会安全生产综合治理能力、构建齐抓共管的安全生产监管工作格局等角度，阐述了实施安全生产网格化监管工作的重要意义，提出了加强安全生产网格化监管工作的原则性目标。

    第二部分主要着眼于方向性问题，明确了安全生产网格化监管的功能定位、划分原则以及属地监管、基层安全生产网格化工作相关部门和网格员的工作任务。

    第三部分主要着眼于保障性问题，强调从组织领导、加强网格员待遇保障、强化业务培训、建立常态化运行和考核机制、加强信息化建设、典型引路以及推动社会力量参与等方面为安全生产网格化监管工作顺利推进提供保障。

三、《指导意见》明确的工作目标、功能定位和如何“织网”问题

（一）网格化监管工作的目标。

    《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）提出：“推行安全生产网格化动态监管机制，力争用3年左右时间覆盖到所有生产经营单位和乡村、社区”。为了与国务院文件保持一致，《指导意见》将目标设定在了2018年底，要求初步建成运行高效、覆盖所有乡镇（街道）、村（社区）和监督管理对象的基层安全生产网格化监管体系。

（二）网格化监管的功能定位。

    一是网格化监管的主体仍然是负有安全生产监督管理职责的部门。通过厘清单元内每个监督管理对象负有安全生产监督管理职责的部门，明确单元内每个监督管理对象对应的安全生产网格管理员，负有安全生产监督管理职责的部门与网格员间的互联互通、互为补充、有机结合。二是现有安全生产监管工作的延伸。通过发挥网格员的“信息员”和“宣传员”等作用，便于协助负有安全生产监督管理职责的部门实现对基层安全生产工作的动态监管、源头治理和前期处理。

（三）关于如何“织网”的问题。

    第一，最大限度利用既有网格，做好融合工作。《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：“依托社区综治中心，拓展网格化服务管理”和“促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”的工作要求。《安全生产法》第七十二条规定：“居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告”。在此基础上，《意见》提出要最大限度协调利用社会管理综合治理网格或其他既有网格资源，积极推动安全生产网格与既有网格资源在队伍建设、工作机制、工作绩效、信息平台等方面的融合对接。注重发挥居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织在发现生产经营单位事故隐患或安全违法行为中的作用。依托既有网格，一方面可避免重新建网带来的浪费，另一方面可以借助既有网格的资源，更好地服务安全生产工作，形成工作合力。

    第二，详细分析监管任务，做好匹配工作。目前，我国区域经济发展不平衡现象仍然较为突出，东中西部经济差异性较大。东部沿海的一些城市在拥有的企业数量、企业规模方面，要远远超过中部和西部的部分城市。具体到某个城市内部而言，各个区县、各个乡镇的情况又是千差万别。因此，就网格化监管而言，必须突出差异性，认真做好监管任务的分析工作，合理匹配监管任务和监管力量。《意见》提出，经济规模大或生产经营单位多的乡镇（街道）、村（社区），可划分为多个网格；工业、商贸聚集区域也可划分为独立网格；对于规模大、规格高、安全风险高或与基层监管力量不匹配的生产经营单位，可由县级以上负有安全生产监督管理职责的部门直接监管，不纳入基层安全生产网格化监管的范围。根据网格内生产经营单位的性质、生产过程中的危险性，以及生产经营规模、重要程度、监管重点等情况，可适度调整网格员的分布，使网格员的配备与当地安全生产监管任务相适应。这样做的目的，就是使监管任务与监管人员的比例相互协调、相互匹配，避免短板效应。

    第三，合理划分网格，做好统筹工作。《安全生产法》第八条规定“县级以上地方人民政府应当加强对安全生产工作的领导……及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题”，明确了县级以上地方人民政府在安全生产工作中的职责。《指导意见》明确了属地（政府）4方面的工作任务：一是总体部署，要求明确牵头部门、配合部门和实施方案；二是界定网格员与基层安监部门、乡镇安监站等的关系，明晰边界，防止后续工作中出现责任不清甚至推诿扯皮问题；三是统筹解决人员、经费问题；四是加强信息化建设，为网格化监管提供重要保障。

    第四，明确责任分工，形成工作合力。一是明确了网格化监管工作牵头部门的工作任务，包括制定实施方案，对网格员上报的信息汇总和分类处置以及协调解决棘手问题等3方面的工作任务。二是明确了配合部门的工作任务，包括确定专人配合实施方案的编写、依照职责对上报的情况进行处置、配合牵头部门做好其他方面的工作等3方面的工作任务。三是明确了网格员的工作任务。《指导意见》将网格员的定位界定为“信息员”和“宣传员”。因此，网格员的工作任务围绕这两个定位来展开：作为“信息员”，网格员要承担重点面向基层企业、“三小场所”（小商铺、小作坊、小娱乐场所）、家庭户等查看非法生产情况并及时报告；协助配合有关部门做好安全检查和执法工作；向监督管理对象送达最新的文件资料等工作任务。作为“宣传员”，网格员要面向监督管理对象和社会公众积极宣传安全生产法律法规和安全生产知识。至于网格员其他方面的工作任务，《指导意见》将更多的自主权留给了各地，由各地区结合各自实际，根据工作需要确定。

四、多措并举，确保《指导意见》落到实处

    一是在组织领导方面，《指导意见》明确由各地安委会加强对网格化监管工作的组织领导。因该项工作涉及面广，任务量大，时间紧迫，需要安委会主要负责同志亲自抓、分管负责同志具体抓、牵头部门和配合部门共同抓，才能达到既定目标任务。考虑到在《指导意见》印发前，全国已经有不少地区开展了此项工作，因此，《指导意见》要求各地因地制宜，对已开展的和未开展的地区采取不同的措施，但最终都要在规定时间节点内建成网格化监管体系，实现基层安全生产网格化监管工作的规范化和长效化发展。

    二是关于网格员待遇保障。《指导意见》规定由各地根据经济发展水平和网格员任务量情况，统筹考虑网格员的待遇和防护用品的配备情况，实现“责权利”的统一。

    三是要加强业务培训和考核。各地区要对网格员要做好岗前培训和岗中培训，注重培训效果，使网格员由“外行人”逐步过渡为“内行人”，善于发现问题和上报问题的能力得到持续提升。同时，为增强实施效果，《指导意见》要求牵头部门制定配套考核管理制度，加强考核和管理，推动网格化监管工作的常态化。

    四是要突出信息化手段的运用。网格化监管要充分利用信息化手段，推动信息采集、事件派送交办、现场处置、结果反馈等一系列工作的信息化和智能化水平，提高工作效率。同时要衔接既有的风险点、危险源排查管控和隐患排查治理等信息系统，实现有机对接，提升工作成效。

    五是要推动社会参与。可通过政府购买服务等方式，借助第三方安全生产专业技术服务机构的专业优势，开展安全生产网格化建设工作。通过“12350”举报平台等方式，鼓励社会公众对安全隐患、非法违法行为、生产安全事故等进行举报，充分利用社会资源，构建群防群治的工作格局。