《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》解读

    近日，国务院安委会办公室印发《关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》（安委办〔2017〕29号，以下简称《通知》），对建立健全企业全员安全责任制、夯实企业安全生产主体责任、提升企业安全生产管理水平等作出全面部署和明确要求。

一、《通知》出台的必要性

（一）《通知》是贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》有关要求的具体措施。

    《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》是新中国成立后，第一次以中共中央、国务院名义印发的安全生产方面的文件，是当前和今后一个时期指导我国安全生产工作的行动纲领。其中，第二部分“健全落实安全生产责任制”中明确提出：“要严格落实企业主体责任。企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责”。为贯彻落实中央文件精神，《通知》对企业如何建立健全全员安全生产责任制、负有安全生产监督管理职责的部门如何指导督促、整体推动企业全员安全生产责任制提出了明确要求，为企业实行全员安全生产责任制度提供了重要指导。

（二）《通知》是坚持目标导向和问题导向的有机统一体。

    到2020年，我国将实现全面建成小康社会的目标。安全生产工作要实现与全面建成小康社会相适应，必须全力控制生产安全事故总量，全力遏制重特大事故的频繁发生，使广大人民群众切实感受到安全生产环境的改善和安全感的提高。为此，必须牢牢扭住安全生产企业主体责任这个“牛鼻子”，将责任体系进一步明确到每个岗位、每个人，实现全员安全生产责任制，才能真正实现责任制的作用，从根本上防止和减少生产安全事故。

    统计表明，90%的生产安全事故都是由企业违法违规生产经营建设所致。其中，因安全生产责任落实不到位引发的生产安全事故又占到了相当大的比例。如2016年发生的江西丰城发电厂“11·24”坍塌特别重大事故,调查报告显示，事故责任单位河北亿能公司未建立安全生产“一岗双责”责任体系，安全教育培训不扎实，安全技术交底不认真，未组织全员交底；中南电力设计院管理层安全生产意识薄弱，安全生产管理机制不健全，部分管理人员无证上岗；丰城三期发电厂工程建设指挥部成员无明确分工，也未对有关部门和人员确定工作职责。上述问题或隐患都属于安全生产责任制落实不到位的范畴。事故血的教训必须牢牢记取，必须建立健全涵盖本企业领导岗位、全部职能部门和所有管理及操作岗位的安全生产责任制，制定全员安全生产责任清单，明确各岗位的责任人员、责任范围、考核标准、奖惩办法等内容，建立健全安全生产责任体系，夯实安全生产基础，防范和遏制重特大事故发生。

（三）《通知》是推动企业落实主体责任的有力抓手。

    企业是生产的主体、内因和根本，企业的安全生产状况关系到安全生产大局，安全生产整体水平的提升出发点和落脚点也都在企业。安全生产工作能否长治久安，关键看安全生产主体责任能否落实到位。企业安全生产主体责任是国家有关安全生产的法律、法规要求企业在安全生产保障方面应当执行的有关规定、应当履行的工作职责、应当具备的安全生产条件、应当执行的行业标准、应当承担的法律责任。落实企业主体责任，需要夯实从主要负责人到基层一线员工的安全责任，建立健全全员安全责任制。只有明确责任体系划分，真正建立安全生产工作“层层负责、人人有责、各负其责”的工作体系并实现有效运转，才能真正解决好安全责任传递“上热、中温、下凉”问题，才能从源头上减少一线从业人员三违现象，从而有效降低因人的不安全行为方面造成的生产安全事故的发生，维护好广大从业人员的生命安全和职业健康。

二、突出工作重点，明确两方面的工作任务

    《通知》紧紧围绕全员安全生产责任制，明确了企业在建立健全企业全员安全生产责任制方面的主体责任和负有安全生产监督管理职责部门在监督检查方面的工作任务。

（一）企业要依法依规制定完善全员安全生产责任制。

    一是明确了企业主要负责人负责建立、健全企业的全员安全生产责任制。这里的主要负责人，按照《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中的要求，既包括法定代表人，又包括实际控制人，二者同为安全生产第一责任人。由于企业主要负责人在企业中处于决策者和领导者的地位，能够调动各方资源，协调各方关系，而全员安全生产责任制涉及生产经营单位的各个岗位和全体人员，需要进行统一部署和推动。因此，抓住了生产经营单位的主要负责人，就抓住了问题的核心和关键。

    二是提出了制定完善全员安全生产责任制的标准。即企业要按照《安全生产法》《职业病防治法》等法律法规规定，参照《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T33000-2016）和《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》（安监总办〔2015〕27号）等有关要求，结合企业自身实际，制定企业全员安全责任制。

    三是明确了全员安全生产责任制的涵盖范围。企业要建立健全从主要负责人到一线从业人员（含劳务派遣人员、实习学生等）的安全生产责任、责任范围和考核标准。安全生产责任制应覆盖本企业所有组织和岗位，其责任内容、范围、考核标准要简明扼要、清晰明确、便于操作、适时更新。考虑到不少企业基层一线从业人员的实际，为便于操作，《通知》要求，针对企业一线从业人员的安全生产责任制，要力求通俗易懂。

    四是提出了落实企业全员安全责任制的公示、教育培训和考核管理等配套措施的要求。

    在公示方面，要求在合适的位置进行长期公示，公示的内容为：所有层级、所有岗位的安全生产责任、安全生产责任范围、安全生产责任考核标准等。公示的主要目的是让企业的每一名从业人员都清楚地知道自身在安全生产方面的责任、范围，真正做安全生产工作的“明白人”，同时便于互相监督。

    在教育培训方面，《通知》要求列入年度教育培训计划并明确专人负责教育培训工作，通过自行组织或委托具备培训条件的中介服务机构来实施。根据《安全培训机构基本条件》（AQ/T 8011-2016）标准要求，从事自主安全培训活动的生产经营单位需要具备“配备3名以上专职的安全培训管理人员；有健全的培训管理组织，能够开展培训需求调研、培训策划设计，有学员考核、培训登记、 档案管理、过程控制、经费管理、后勤保障等制度，并建立相应工作台账；具有熟悉安全培训教学规律、掌握安全生产相关知识和技能的师资力量，专（兼）职师资 应当在本专业领域具有5年以上的实践经验；具有完善的教学评估考核机制，确保培训有效实施；有固定、独立和相对集中并且能够满同时满足60人以上规模培训需要的教学及后勤保障设施”等5个方面的基本条件。不具备安全培训条件的生产经营单位，应当委托具有安全培训条件的机构对从业人员进行安全培训。但需要注意的是，生产经营单位委托其他机构进行安全培训的，保证安全培训的责任仍由本单位负责（《安全生产培训管理办法》，国家安全生产监督管理总局令第44号）。

    在考核管理方面，要求企业对全员安全责任制落实情况进行考核管理，通过建章立制、完善绩效考核等方式将全员安全责任制落到实处，不断激发全员参与安全生产工作的积极性和创造性，同时为营造良好的安全文化氛围打下良好的基础。

（二）负有安全生产监督管理职责的部门要加强对企业全员安全生产责任制的监督检查。

    一是明确了相关部门对企业全员安全生产责任制监督检查的主要内容。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管、谁负责”的要求，地方各级负有安全生产监督管理职责的部门要重点加强对企业建立安全生产全员责任制情况、公示情况、教育培训情况、考核情况等四个方面的内容进行重点检查。

    二是强化监督检查和依法处罚。要求地方各级负有安全生产监督管理职责的部门要把企业建立和落实全员安全生产责任制情况纳入年度执法计划，按计划进行检查。考虑到《通知》中不能设立行政处罚，对于企业落实全员安全生产责任制不力的问题，相关职能部门可依照《安全生产法》《职业病防治法》等相关法律法规予以处罚。同时，加强信用惩戒力度，对因拒不落实企业全员安全生产责任制而造成严重后果的，要纳入安全生产“黑名单”进行管理和联合惩戒。

三、加强工作保障，确保《通知》落到实处

    为增强企业全员安全生产责任制的实施效果，《通知》提出了3方面的工作要求：

    一是加强分类指导。《通知》提出要发挥地方各级安全生产委员会及其办公室指导督促作用，推动相关行业领域的企业结合实际制定全员安全责任制。

    二是注重典型引路。国务院安委会办公室将根据全员安全责任制的实施情况，适时遴选一批典型经验在全国进行推广。鼓励地方各级安委会通过典型引领、对标整改等方式，整体推动企业全员安全责任制落到实处。

    三是营造氛围。《通知》要求各级负有安全生产监督管理职责部门要进一步强化宣传力度，共青团妇等部门要积极参与，强化监督，形成工作合力，营造从“要我安全”到“我要安全”“我会安全”良好的安全舆论氛围，促进企业进一步提升安全生产管理水平。