第二十一条 客运经营者在运输过程中造成旅客人身伤亡的，行李毁损、灭失，当事人对赔偿数额有约定的，依照其约定；没有约定的，参照国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定办理。
【释义】本条是关于旅客人身伤亡和行李毁损、灭失赔偿限额的规定。
（一）关于本条规定的含义
本条规定有三层含义：
1、客运经营者在运输过程中造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失，应当承担赔偿责任
这里所说的“在运输过程中”，是指自旅客经剪票地站（或途中上车）至到达行程终点出站（或下车）时止。
这里所说的“旅客”，是指持有效客票或其他有效乘车凭证乘车的人员以及按照国务院交通主管部门有关规定免费乘车的儿童和有关人员。
这里所说的“赔偿责任”，是指民事责任的一种方式。民事法律责任是指行为人因民事违法行为而应承担的法律后果。从世界各国的民事立法看，大多数把过错责任原则规定为民事责任的一般原则。但同时也出现了“过错推定责任”、“无过错责任”、“公平责任”等适用特殊侵权行为民事责任的原则。客运经营者应当对运输过程中旅客的伤亡，按照无过错责任原则承担赔偿责任，即客运经营者即使在没有过错的情况下，也应当承担损害赔偿责任。无过错且由第三方过错造成的，客运经营者在向旅客进行赔偿后，应当依照有关法律、法规的规定，向第三方追偿。
根据《中华人民共和国合同法》第三百零二条的规定，承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任，但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。
2、当事人对在运输过程中造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失的赔偿数额有约定的，依照其约定.
这里所说的“约定”，是指客运经营者与旅客在客运合同中就旅客人身伤亡，行李毁损、灭失的赔偿数额协商一致的意思表示。
根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，客运经营者和旅客可以书面约定高于前款规定的赔偿责任限额。
3、当事人在运输过程中造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失，赔偿数额没有约定的，参照国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定办理
这又包含两层意思：
（1）当事人对在运输过程 造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失的赔偿数额没有约定的，实行赔偿限额制度。
这里所说的“赔偿限额制度”，是指只在法律、行政法规规定的赔偿限额内承担赔偿责任，对超过赔偿限额的损失不再承担赔偿责任。
一般说来，赔偿责任限额制度的内容，主要包括可以限制责任的人、可以限制责任的赔偿请求及除外情况、责任人丧失责任限制的过错、责任限额、责任限制基金及其设立的方法、一次事故一个限额原则和相互索赔的先冲抵后限制原则等。
（2）旅客人身伤亡，行李毁损、灭失的赔偿数额，参照国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定办理。
这里所说的“参照”，是指参考并依照。
这里所说的“国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定”，包括国家有关港口间海上旅客运输赔偿责任限额的规定和国家有关铁路旅客运输赔偿责任限额的规定。如1993年11月20日国务院批准，1993年12月17日交通部令第6号发布的《中华人民共和国港口间海上旅客运输赔偿责任限额规定》，1994年8月13日国务院批准（国函[1994]81号），1994年8月30日铁路部以铁运[1994]81号文件发布的《铁路旅客运输损害赔偿规定》。这两个行政法规分别根据《中华人民共和国海商法》和《中华人民共和国铁路法》对港口间海上旅客运输、铁路旅客运输中旅客人身伤亡、行李毁损灭失的赔偿限额作了规定。《中华人民共和国港口间海上旅客运输赔偿责任限额规定》规定，承运人在每次海上旅客运输中的赔偿责任限额，按照下列规定执行：①旅客人身伤亡的，每名旅客不超过40000元人民币；②旅客自带行李灭失或者损坏的，每名旅客不超过800元人民币；③旅客车辆包括该车辆所载行李灭失或者损坏的，每一车辆不超过3200元人民币；④本款第（二）项、第（三）项以外的旅客其他行李灭失或者损坏的，每千克不超过20元人民币。还规定，海上旅客运输的旅客人身伤亡赔偿责任限额，按照4万元人民币乘以船舶证书规定的载客定额计算赔偿限额，但是最高不超过2100万元人民币。《铁路旅客运输损害赔偿规定》规定，铁路运输企业依照本规定应当承担赔偿责任的，对每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币40000元，自带行李损失的赔偿责任限额为人民币800元。还规定，铁路运输企业依照本规定给付赔偿金，不影响旅客按照国家有关铁路旅客意外伤害强制保险规定获取保险金，旅客身体部分伤害的赔付标准暂比照《铁路旅客意外伤害强制保险条例》办理。
（二）关于规定本条内容的理由和意义
赔偿责任限额作为一个奇特的法律现象，限期确认了责任人的赔偿责任及赔偿范围，又在一定的条件下，以法定的数额加以限制，从而减轻了责任人的赔偿责任，限定了权利人的权利，使权利人本应得到的一部分、甚至是大部分赔偿归于消灭。赔偿责任限额制度在运输法中占有重要的地位。本条例规定旅客人身伤亡和行李毁损、灭失赔偿限额制度，主要考虑了以下因素：
1、维护社会稳定
当前在道路运输过程中发生的交通事故导致的人身伤亡和行李毁损、灭失的情况比较多，而国内对此没有赔偿标准，结果经常导致承运人与旅客或继承人就赔偿问题难以达成一致意见，矛盾比较尖锐，甚至出现了上访情况，影响了社会稳定。
2、保护旅客合法权益
在运输生产中，承运人与旅客多数未就有关赔偿达成约定，为防止在旅客未与客运经营者约定赔偿数额时，经营者不赔偿或者赔偿过少，有必要通过法定形式保护旅客的合法权益，减少纠纷。
3、保护道路运输业的健康发展
道路客运低票价、高风险，加上根据《中华人民共和国合同法》的规定，对旅客运输中承运人对旅客人身伤亡承担无过错责任，因此，采取适当的保护政策，有助于道路运输企业的生存和发展。本条例规定旅客人身伤亡和行李毁损、灭失赔偿限额制度，可以防止因赔偿数额过大，企业无法负担，或者长期达不成协议而影响企业的正常经营。
4、促进道路运输与其他运输的协调发展
与道路运输相比，铁路、民航、水运都已建立旅客人身伤亡和行李毁损、灭失赔偿限额制度。而在道路运输方面，一直没有设立有关旅客、行李和货物的赔偿限额制度，这不利于道路运输与其他运输方式的协调发展。
5、与国际上的通行做法接轨
对道路旅客运输中人身伤亡和行李毁损、灭失进行赔偿限额规定，是国际上的通行做法。《道路运输旅客和行李国际公约》专门对旅客人身伤亡和行李的毁损、灭失作出了赔偿限额的规定。本条规定旅客人身伤亡和行李毁损、灭失赔偿限额制度，有利于与国际上的通告做法接轨，有利于道路运输的发展。限额赔偿原则，也有其合理性。
本条并未规定人身伤亡和行李毁损、灭失的赔偿限额的具体标准，而是规定采取参照执行，主要是考虑以下几个因素：
1、国内其他运输方式已规定了赔偿限额标准
目前我国有关航空、铁路、水运等法律、行政法规对运输中旅客人身伤亡、行李毁损灭失的赔偿限额作了规定，即当事人事先没有约定的，国内的人身赔偿限额分别为航空7万元、铁路4万元、水运4万元。旅客自带行李损失的赔偿责任限额，铁路运输和港口间海上运输均为800元，港口间海上运输其他行李的赔偿限额为每千克20元。尽管道路旅客运输生产过程中，道路运输的事故率比较高，发生人身伤亡和行李毁损、灭失的情况经较多，但由于道路客运的票价比铁路低，比水运高，参照执行比较合理，道路客运经营者和旅客都能接受。
2、规定明确的赔偿限额标准，难以体现地区差别，也难以适应不断变化的实际情况
我国的一个基本国情是地区发展不平衡，城乡差别较大。旅客人身伤亡、行李毁损灭失的赔偿限额的标准应当与经济和社会的发展相协调，适应不断变化的实际情况。如果用行政的标准，是很难做到这一点的。本条例规定参照执行比较灵活。
值得注意的是，在条例起草过程中，曾想设立了货物损毁、灭失的赔偿限额规定，后来经过讨论后决定，不设立货物的有关赔偿限额规定，主要考虑以下因素：一是，货物损毁、灭失的赔偿问题没有客运人身伤亡和行李毁损、灭失问题严重；二是，在运输生产过程中，如果因交通事故或其他原因，导致货物毁损或灭失，主要应当按照《中华人民共和国合同法》中的条款，按照合同约定解决。这也有利于进一步推动货物经营者与托运人签订运输合同，规范承托运双方关系；三是，标准不好确定。货物与旅客的人身伤亡不同，货物的价值差别很大，有的上百万元以上，有的则只有几千元，而人的生命同价，不分贵贱。因此，如果规定统一的赔偿标准，既不合理，也难以让货主接受，这不仅仅不利于问题的解决，反而有可能增加纠纷，给解决问题增加难度。